■项目组历时4年进行调查和研究，通过对8000余名法官、民众、律师、行政机关工作人员和行政诉讼原告进行问卷和访谈调查，获得了我国《行政诉讼法》实施状况的第一手资料。

　　■在“您认为行政诉讼制度能保护老百姓的合法权益吗？”的问题中，47.9%的人选择了“作用有限”，选择“能”的人只有17.4%，还有8.8%的人选择了“赢一阵子，输一辈子”这一选项。

　　■2013年，各级法院共审结一审行政诉讼案件12.1万件，这个数字已经连续第三年下降。另一份数据显示，每年行政纠纷引发的信访高达400万至600万件。

　　过去几年里，武汉大学法学院教授林莉红采访了一些“不得志”的法官。其中一个人整整一年只判决了一个案子，正在担心“再过两年就不会写判决书”了；另一个人则自嘲是“光杆司令”，因为无案可审，如今他所在的审判庭算上书记员也只有3个人，甚至凑不成一个合议庭……

　　这些法官来自法院的“行政审判庭”。他们最大的职责，是依法审理行政诉讼案件——也就是人们常说的“民告官”。

　　行政审判庭法官们的经历被林莉红收录进了自己主编的新书，《行政法治的理想与现实——〈行政诉讼法〉实施状况实证研究报告》。这项涉及全国50余座城市和8000余名法官、行政机关工作人员、律师、民众的实证调研始于2010年，彼时，正是《行政诉讼法》正式实施20周年之际。因为具有“控制行政权”的内在属性，这部法律的颁布和实施，在相当长时间里被视为中国法治史上的一个重要里程碑。

　　2014年6月，这份《报告》终于付梓出版，一系列调查结果也随之公布：

　　在“某人不服行政机关的处罚到法院起诉，您认为他为什么会选择到法院去打官司”这一问题中，只有不到一半的法官选择了“相信法院会作出公正的裁决”这一选项，而37.1%的法官选择“迫不得已才打官司”，10.4%的法官选择“将打官司作为与行政机关谈判的筹码”。

　　在“有没有行政案件应当受理而没有受理的情况”这一问题中，七成以上受访法官承认在司法实践中存在这种情况。

　　在“您对行政案件作出裁判时，会不会考虑下列因素？”这一多选题中，超过五成法官会考虑“可能得罪当地行政机关”，超过八成法官会考虑“政法委的意见”，超过九成的法官会考虑“本院领导的意见”、“上级法院的意见”以及“党的政策”。

　　“我们的调查得到了一些数据，提供了某些实例，反映了某种情况。”在接受中国青年报记者的采访时，50岁的林莉红说，“我编过很多书，写过很多文章，但是再过十年二十年不一定还有人看，但是这项研究不同，它展示了这部法律的一个发展阶段，这也是中国法治建设的一个横截面。”

　　“如果政府能赢就受理，如果政府不能赢就不能受理”

　　林莉红办公室的书架上收藏着一本已经发黄的老书。这本书的书名与她的新书极其相似，叫做《法治的理想与现实——〈中华人民共和国行政诉讼法〉实施现状与发展方向调查研究报告》。

　　“相隔这么多年，还是觉得‘理想与现实’这个表述最符合我的心境。”林莉红坦言，自己的《报告》某种意义上正是对上述那本书的呼应与“致敬”。

　　老书出版于1993年，主编是龚祥瑞，中国现代法学的先驱者之一。1991年冬，80岁的龚祥瑞带着6个学生前往天津和河南南阳走访，制作问卷，并在1992年正式完成了这项涵盖12个城市数千人次的调研报告。这是中国第一次有学者借助社会学的方法研究《行政诉讼法》的实施情况。

　　“这件事本身就足够显示1989年颁布、1990年起施行的《行政诉讼法》的吸引力之巨、年轻一代人对公平正义的向往之深、以及众百姓对这部‘民告官’的法律的期待之殷了。”龚祥瑞在那本书的后记中这样解释自己和学生们“竭尽心力，日夜超赶”的原因。3年后，龚祥瑞去世。

　　那时候，林莉红已经成为武汉大学法学院的一名年轻老师。1988年，《行政诉讼法》颁布前夕，眼看着“有可能当被告了”，许多行政机关有了学习的需求。几个月时间里，24岁的林莉红到处讲课，“去公安厅就讲了三期”，“去交管局也讲了三期”，“过去都是谁主张谁举证，但《行政诉讼法》规定举证责任归被告。好多人不理解，围着我问，你去告我们还要我们举证，这怎么搞嘛？”

　　某种意义上，这个在当时颇具争议性的细节正是《行政诉讼法》立法初衷的一个缩影。这部法律的参与起草者之一、北京大学法学院教授姜明安回忆，曾经有一个加拿大教授在看完这部法律的翻译稿后感慨，“最有价值的就是被告负举证责任这一条，在中国尤其有价值，因为被告过于强大，让他多负些举证责任，有利于提高被告依法行政的水平，也可以减轻原告的负担。”

　　林莉红也一点点地向行政机关的工作人员们解释：“只要你们依法行政，又怕什么呢？”

　　正是在这种历史背景下，在《行政诉讼法》实施两年后，龚祥瑞和他的学生们完成了一场将田野调查与问卷分析相结合的调研活动。

　　一系列的结论以统计结果的形式呈现，它包括：63.7%的法官认为法院的行政审判权受到了多种因素的干扰，其中，“受政府部门干扰”的比例接近三成；而在“许多老百姓不敢告当官的原因”这一针对律师群体的问题中，排序结果位居前两位的原因则是“怕法院袒护，或者官官相互”和“害怕行政机关报复”。

　　调研中亦不乏如今看来荒诞不经的案例。

　　比如，成都市中级人民法院1992年审理的孙栓明不服河北省获鹿县公安局收容审查一案，法院多次通知被告到庭，但被告仍以“当地群众对公安机关当被告意见很大”为由，拒绝出庭应诉。

　　比如，在一个区法院1992年审理的11件行政诉讼案件中，有4件是经过省、市委领导批示的。其中，有些领导对法官们的批示显得意味深长：“某某某同志，请你们依法办事。”

　　比如，在一个以河南南阳地区某县县政府为被告的案件中，县长曾公开对审判人员讲：“此案你法院不能受理。”后改口说：“如果政府能赢就受理，如果政府不能赢就不能受理。”

　　尽管调研结果不容乐观，但在由龚祥瑞主编的那份《报告》中，几位作者仍然将《行政诉讼法》的颁布视为“人治时代的终结，法治时代的开始”。他们在书中这样写道：“既然作为一个新时代的开始，那么它在施行过程中遇到种种阻力和困难也就可以理解了……问题的关键似乎并不在于行政审判是否‘难’，有多‘难’，因为中国行政诉讼制度的真正确立注定要走过一条艰难的道路……问题的关键在于，《行政诉讼法》仅是一个良好的开端，我们是否能够沿着这条道路继续走下去。”