内容提要:近期社会组织研究领域出现了“国家中心”转向,即更具体地分析政府结构和制度环境对于社会组织生存或运转的影响。运用这一视角,本文以行业协会为对象,分析既有政府治理结构对其政策参与行为的影响。本文提出,地方政府与中央政府的不同利益导向与角色,塑造了行业协会政策参与行为的特征与后果。基层地方政府较少主动提供制度化的政策机会,更倾向于优待大型龙头企业,政商之间较多诉诸直接联系而非集体协商; 中央政府须权衡公共意见与整体社会利益,才可能主动地提供更多制度化机会空间给行业协会,从而此层面上行业协会可以更有效地表达集体利益诉求,甚至争取中央政府部门的支持与地方政府抗争。

　　关 键 词:政商关系/社会组织/国家中心/制度环境/政策参与

　　标题注释:南京大学中央高校基本科研业务费专项资金“行会商会的政策影响力以及影响机制研究”(2062014280);江苏省决策咨询研究基地课题“江苏省公共文化机制健全与创新研究”(15SSL031)。

    作者简介:纪莺莺,南京大学社会学院。

　　一、问题的提出

　　在市场化转型的推动之下,政府改革了旧有的行政管理体制以适应市场经济,并重新架设自身与新兴私营企业主群体之间的关联。通过将旧行业管理部门转型为行业协会和推动成立新协会的方法,从1980年代开始中国逐渐建立起一套行业协会体系,作为政府与市场之间的桥梁与纽带。正因如此,作为社会组织中重要而特别的子类型,行业协会从一开始就与政府关系密切,具有协助治理、促进经济发展与整合新社会群体的重要意义。由此,研究者们感兴趣的重要问题是:作为私营企业主的组织化团体和政商之间的桥梁组织,行业协会能否将来自社会的利益诉求输送入政体,进而影响政府决策? 对此一问题,既有研究提供了三种看法。

　　“国家支配论”者认为,行业协会处在强势政府控制之下,甚至可能只是嵌入官僚体系中的政府工具而非真正意义上的利益中介组织。“庇护主义”视角则将行业协会视为政商之间编织社会网络和促进非正式关系的平台。“庇护主义”常被视为中国政商关系的核心特征之一,强调政商之间基于特殊利益而进行的交换行为,私营企业主依赖特殊主义关系来寻求官员的庇护,从而获得资源、优待、许可或其他便利。①近期研究捕捉到一些基于正式制度而发展起来的政策参与过程,即企业可经由直接游说来影响政府决策,行会商会等社会组织也获得了一定程度的发言空间。因此,有研究者提出中国的政策制定过程已经表现出一定程度的多元主义特征,允许不同的社会行动者介入。②质言之,私营企业主可经由协会组织来影响政府决策,这种发现丰富了我们对当代中国政商关系的理解,在一定程度上突破了旧有的“国家支配”或“庇护主义”研究视角。但迄今研究者一般同意,中国的行业协会尚未发展成为能够稳定影响政策的制度性力量,也不构成私营企业主表达利益诉求的首要途径或发起集体行动的组织基础。