党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，要把坚持共享发展落实到八个方面：增加公共服务供给、实施脱贫攻坚工程、提高教育质量、促进就业创业、缩小收入差距、建立更加公平更可持续的社会保障制度、推进健康中国建设和促进人口均衡发展。

　　共享发展的政治哲学

　　“创新”与“开放”重在强调发展的内外动力源泉，旨在解决“发展凭什么”的问题；“协调”与“绿色”重在强调发展的时空应然格局，旨在解决“发展状况如何”的问题；“共享”则构成了发展的终极归宿，旨在解决“发展为了谁”的问题。创新、协调、绿色、开放发展的旨趣殊途同归，都是为了解决共享发展的问题，都是为了确保发展以人民为中心，确保发展使人民享有更多实惠和获得感，从而体现中国特色社会主义的本质要求与制度优越性。从政治哲学的视角出发，“共享发展”的实质是“民享”问题，“民享”的实质则是社会公正问题。社会公正的实现，有赖于国家引导与协同社会主体进行“何谓公正”的公共价值权威界定，更有赖于政府在此基础上主导进行“如何实现公正”的公共物品有效供给。

　　对于政府而言，共享发展的核心要义有三：一是建立社会风险保障机制，防止和消除极端贫困；二是增加基本民生投入，提升民众尤其是弱势群体的素质能力；三是通过制度与政策供给，全力捍卫机会公平。但必须注意，共享发展绝不等于平均分配；政府本身也是社会财富的直接创造者。只有在所有的社会成员能够参与和尽力时，发展及“享有”发展才具有充满活力、可以永续的常态意义。《建议》所言的“人人参与、人人尽力”，与“人人享有”一起构成了共享发展之“共享”的完整意涵。就此而言，着力捍卫机会公平，切实保障“人人参与、人人尽力”，让创造财富的源泉充分涌流，便成为一项对政府而言倍加紧迫、意义深远的要求；为当代中国找寻“公平政府”的可操作性指标也就成为当务之急。

　　政府质量研究的新进路

　　2008年，出于对公共行政学界尤其是“善治”研究领域关于“政府质量”研究的不满，瑞典学者罗斯史坦因（Bo Rothstein）和特奥莱尔（Jan Teorell）在国际学术期刊《治理》上发表《何为政府质量？关于不偏不倚政府机构的一种理论》一文，提出以行使政府权威诸机构的“不偏不倚性”（impartiality）来作为政府质量分析的关键维度。他们指出，流俗之见盛称的、作为政府质量分析重要维度的“民主”，往往只聚焦于获取政府权力的过程，却罔顾政府权力实际运作的重要性，实际上只可构成政府质量的必要而非充分标准。因此，政府机构施政的“不偏不倚性”注重的是一种与具体政策内容无涉的“程序性规范”。参照社群主义思想家迈克尔·沃尔泽《正义诸领域》一书的思辨方式，他们设定了“利益范围”与“利益取向”两大坐标轴，细分了四大类社会利益，即国家（全体—利他）、市场（全体—自利）、家庭或宗族（少数—利他）和利益集团（少数—自利）。进而提出，“全体—利他”应成为评判政府质量的主要指标。

　　这一界定看似卑之无甚高论，且有忽略价值评判的“冷酷心肠”之嫌；但正如马克斯·韦伯采用“价值无涉”方式从工具或手段角度界定“何谓国家”一般，“不偏不倚性”并非炒“官僚科层制”等20世纪早期传统公共行政研究范式“冷饭”，而是通过一种规避无谓的“政体”之争的技术性手段，深切观照到当今世界诸多发展中国家与转型国家（包括所谓新晋“民主”国家）政府公共性流失、不同程度为特定利益集团甚至宗族势力“俘获”的现实。事实上，对于许多国家的政府而言，“不偏不倚性”这一看似稀松平常的施政“底线”标准，竟然成为颇为稀缺、难能可贵的“高标”。因此，政府权威诸机构的“不偏不倚性”亦可为我们提供共享发展语境之下“公平政府”的操作性定义，也就是面对行政相对方的“一视同仁”，从而聚焦政府施政过程的公正性。