将香港政治发展的焦点从普选转向治理，是从追求“体制变迁”转向追求“优良治理”、从强调“制度形式”转向强调“制度绩效”的一种战略调整，破除了“有了普选，就有了政治发展”的理论迷思。

　　近年来，香港政治生态的持续变化深刻地折射出西式民主化的理论缺陷与实践困境。香港政治发展的焦点长期以来被认为是民主化，尤其是推动以立法会和行政长官“双普选”为核心的政制改革。然而，比较政治学的大量研究表明，竞争性选举的推行需要具备的一系列前提条件恰恰为香港所缺乏。因此，奉普选为圭臬的西式民主化不仅无助于解决香港政治发展中遇到的问题，反而已经成为香港政治生态恶化的病灶。在相当长一段时期内，香港政治发展的焦点出现了严重偏差，“普选”、“政改”、“民主”的重要性被过分放大，而一些更基础、更根本、更关键的问题反而被遮蔽。香港政治发展亟须在中国国家治理框架下有序展开。

　　治理视阈下的政治发展

　　这个新的焦点应该是治理。作为民主化理论的替代性范式，治理理论兴起于20世纪90年代。随着党的十八届三中全会将推进“国家治理能力与治理体系现代化”列为全面深化改革的总目标，治理在中国政治发展中的重要性日益凸显。

　　与民主化理论相比，治理追求的是更加广义的政治发展。在治理理论看来，政治发展本身具有丰富层次和多维面向，以普选为焦点的政治发展是非常狭隘的。首先，就民主本身而言，选举只是民主的一个维度，除了选举，有效的利益表达、有序的政治参与等都是题中之义，以普选概念偷换民主概念，实际上是对民主价值的“矮化”和对民主内涵的“窄化”。其次，就政治发展而言，民主只是其中一项价值目标，其他价值目标如自由、平等、公正、秩序、法治、政府质量同样重要。再次，就整个社会而言，政治只是治理的局部领域，治理必须统筹政治发展之外的其他领域，如经济繁荣、社会稳定、高水平的公共服务等。由此可见，无论普选、民主还是政治，都属于治理的“下位概念”与“附属范畴”，优良的治理才是最为根本的价值目标。

　　从治理的角度看，香港政治发展应该把握四项基本原则：第一，香港政治发展应该纳入国家治理体系与治理能力现代化过程之中。香港政治发展既是特别行政区的内部事务，同时也是中国国家治理的有机组成部分。在“一国两制”的背景下，香港区域性、地方性的民主实践有可能会对其他地区产生强烈的示范效应，应该纳入国家治理体系进行统筹考虑和安排。第二，香港政治发展应该实现不同治理主体之间的良性互动。从内部看，香港政治发展既牵涉行政机关、立法机关、司法机关等不同宪制机构，也牵涉政党、利益集团、市民社会等利益团体；从外部看，香港政治发展绕不开中央政府与特区政府之间的关系。只有实现上述不同治理主体之间的良性互动，香港政治发展才有可能得以顺利推进。第三，香港政治发展应该追求治理体系的全方位完善。包括建构广泛认同的核心价值体系、理性的决策系统、高效运转的行政执行体系、有序的政治参与体系、均等化的公共服务体系、全覆盖的社会保障体系等。第四，香港政治发展应该追求治理能力的全方位提升。香港政治发展不应该停留在“静态结构”意义上的治理体系，而更应该关注“动态功能”意义上的治理能力，尤其是政治整合、精英录用、战略规划、法律实施、资源汲取、政治监管、公正保障、政治沟通、政治革新、危机应对、制度建构等能力的提高。

　　优良治理的实践路径

　　第一，推动经济增长，从经济根源上消弭“泛政治化”的负面影响。中央政府要利用《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》《粤港合作框架协议》等为香港经济发展提供持续性支持；特区政府将经济治理作为香港的第一要务，主动配合“一带一路”建设，充分发挥香港在金融投资、贸易航运、现代服务和跨国人才等领域的优势，在扩大对外开放中刺激香港经济转型升级，重振香港国际竞争力，通过经济复苏提升香港民众对于“一国两制”的信心。

　　第二，缩小贫富差距，促进以民生为导向的利益结构调整。中央政府给予香港的政策红利应当更加普遍和公平地惠及以普通香港市民为代表的城市中产阶级尤其是年轻人群体；香港特区政府要通过打击“地产霸权”稳定房价，同时推动政府部门的改革，强化政府在社会民生领域的职能和政策执行力，不断扩大就业、提高社会福利水平和公共服务质量，以民生问题的有效解决弥合社会阶层对立。

　　第三，推动和普及国民教育，进一步增强港人的国家认同和归属感。“去殖民地化”是重塑香港政治生态的重中之重，不容有任何妥协和拖延的余地。中央政府和特区政府要抓紧推动“23条立法”，规划和落实国民教育，加强青少年对中华人民共和国政治、经济、社会和历史文化等方面的了解，提升香港青少年的国家认同。与此同时，综合利用学校教育、大众传媒和法律等手段，与“港独”思潮进行坚决斗争。

　　第四，完善政治沟通、社会协商与利益妥协机制，增进政治互信。对于在复杂背景下引进竞争性选举的香港而言，政治沟通、社会协商与利益妥协机制作为社会冲突的“缓冲器”，在引导香港社会走向理性表达和利益整合的过程中扮演着十分重要的角色。中央政府率先垂范，在统战工作中坚持以开明和包容的姿态面对除“港独”以外的香港各派政治力量，通过社会团体、新闻媒体主动释放诚意和善意。与此同时，将基层民主、协商民主等民主形式与社区建设相结合，培育来自基层的政治信任。

　　重塑政治生态落实“一国两制”

　　从“民主第三波”到“阿拉伯之春”，以竞争性选举为核心的民主化理论对世界政治发展产生了巨大影响。但是，在绝大多数非西方国家和地区，普选不仅没有带来高质量的民主，反而带来了严重的治理问题。概括而言，普选需要以与之配套的经济发展、社会结构、国家认同、政治文化、政治制度为前提，是一个具有很强实践性、操作性的问题，否则极易酿成苦果。鉴于香港特殊的历史、文化、社会经济结构，作为“外生性制度”的普选在香港缺乏诸多前提条件，极有可能带来不确定的政治后果。因此，香港有序的政治发展需要确定好既能够妥善吸纳社会民主诉求，同时又能巩固基本政治秩序的新焦点。

　　将香港政治发展的焦点从普选转向治理，是从追求“体制变迁”转向追求“优良治理”、从强调“制度形式”转向强调“制度绩效”的一种根本性思维调整和战略调整，它破除了“有了普选，就有了政治发展”的理论迷思，从系统性的角度对香港政治发展的目标进行重新定位，对于重塑香港政治生态具有重要意义。当前，我们应该以香港回归二十周年为契机，将香港政治发展的焦点从“普选”转向“治理”，为“一国两制”在香港的落实创造更好的实践条件。

　　（本文系中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目“国家治理视阈下的香港政治发展”（17XNF019）项目成果）

　　（作者单位：中国人民大学马克思主义学院）