内容摘要：党的领导、人民当家作主和依法治国是三中全会以后邓小平思考中国政治体制改革的三个基本问题，也是1979年地方人大常委会成立之后在党的领导下，充分发扬民主和严格依法办事的实践中所取得的基本经验。“三统一”的意义主要体现在它与中国特色社会主义政治发展道路或民主政治理论的紧密关联上。中国特色社会主义政治发展道路既是一种实践模式，也是一种理论体系。

　　关 键 词：党的领导；人民当家作主；依法治国

　　作者简介：席文启，北京市政治文明建设研究中心研究员。

　　十六大报告提出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”这里提出的“三者有机统一”（以下简称“三统一”）问题，对于中国特色社会主义政治发展道路是一个极其重要的问题。“三统一”既是一个十分重要的概念，又是一个特别重要的理念，更是一个非常重要的思想。

　　一、关于“三统一”的源头和提出

　　“三统一”问题在我们党关于中国特色社会主义政治发展道路或民主政治理论发展史上占有重要的地位和特殊的分量。因此，我们有必要先探讨一下它是怎样提出来的。

　　1.邓小平：加强和改善党的领导，实行民主和法制的结合——“三统一”的思想源头

　　从建国到十一届三中全会前，我们一直实行党高度集中的一元化领导体制。这种体制基本上是只讲党的集中统一领导，以党代政、以党代法、直至以党治国，不讲民主、不讲法治。我们从政治上的反右斗争到经济上的大跃进，直至陷入文化大革命全面内乱的深渊不能自拔，这些严重错误无一不与这种体制有关。经历了“文化大革命”苦难之后的以邓小平为代表的中国共产党人，对这样一种体制进行了深刻反思，感到这种体制到了非改革不可的时候了。十一届三中全会以后，邓小平就如何进行政治体制改革问题便陆续提出了以下相互联系的三个重要思想。

　　一是党的领导不但需要加强，而且更需要改善的思想。在他看来，“人民的团结，社会的安定，民主的发展，国家的统一，都要靠党的领导”，都要“坚持党的领导”，这是没有问题的；“问题是党要善于领导；要不断地改善党的领导，才能加强党的领导”。① 也就是说不能再照过去那样进行领导了。而且，邓小平还对如何实行党和国家领导制度的改革进行了具体设计，“包括党政分开和下放权力”，核心是“改变权力过分集中的现象”②，以适应执政党领导国家的需要。总之，党的领导是必须坚持的，但不能像过去的革命党那样去领导了，要按照执政党的规则去实行党对国家和社会的领导。同时，邓小平还对党的领导的主要内容做了规定，包括“支持和领导人民当家作主”（并认为这是“党的工作的核心”）；“坚决按法律办事”，“保证法律生效、有效”（并认为这是“党的领导作用的第一条”）等。

　　二是大民主不能搞，但民主需要加强的思想。在邓小平看来，文化大革命那种无法无天的“大民主”是要不得的，那样做只能导致破坏社会秩序，损害人民利益，引向动乱的深渊。我们需要的是加强有秩序的人民民主，建立起真正使人民当家作主的民主制度。他提出：“政治上，充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项事业的权力”，“调动人民群众的积极性。”③ 他认为，需要“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化事业的顺利发展”。④ 在他看来，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。

　　三是社会主义民主与社会主义法制相结合的思想。在邓小平看来，制度重于个人，“制度方面的问题更重要”，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。⑤ 这里讲的制度首先是法律性的制度，即法制。“没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。”“民主和法制，这两个方面都应该加强，过去我们都不足。”“民主要坚持下去，法制要坚持下去。这好像两只手，任何一只手削弱都不行。”⑥ 他特别强调：“社会主义民主和社会主义法制是不可分的。”⑦ “必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”一定要“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠”。⑧

　　以上三个问题，即党的领导问题、人民当家作主问题和依法治国问题，就是邓小平在三中全会以后几年中对中国政治体制改革的三点基本思考。现在看来，这应当就是后来我党提出“三统一”的源头。

　　2.地方人大常委会建立后的基本经验：坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事——“三统一”的经验基础

　　“三统一”问题的提出，还与1979年地方人大常委会成立之后在党的领导下，充分发扬民主和严格依法办事的实践中所取得的基本经验密切相关。

　　人民代表大会制度特别是县以上地方人大常委会设立以后在实践中取得的经验很多，但最基本的是这样一个三位一体的经验，即“坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事”。记得我上世纪末担任北京市东城区人大常委会主任时，老同志和专家们给我们这些刚上任的人大常委会领导所上的第一课就是反复要求我们牢牢记住这三句话。

　　坚持党的领导，就是要牢记构成国家机关的各个组成部分，包括作为国家权力机关的各级人民代表大会及其常委会，作为国家权力机关的执行机关和国家行政机关的人民政府，作为国家审判机关的人民法院和作为国家检察机关的人民检察院，都要自觉地把自己置于作为国家执政党的中国共产党的领导之下。在这里，所有国家机关都没有任何拒绝党的领导或者忽视党的领导的余地，因为党领导国家机关既是宪法赋予执政党的责任，国家机关接受党的领导也是宪法赋予国家机关的义务。从人民代表大会及其常委会来说，坚持党的领导是做好人大工作的一条根本原则，也是做好人大工作的根本经验。

　　充分发扬民主，就是要牢记人大是人民行使权力的机关，是人民反映自己的意愿、表达自己的诉求、行使管理国家权力的场所；在这里实行的是依照法律规定、会议决定问题和少数服从多数的原则，是集体、多数有权、个人、少数无权的规则在起作用。因此，在人大依法履职过程中，特别强调民主，民主审议事项，民主决定问题，从立法、监督到选举、任免，无一不是在民主的本意上按照民主规则办事。同时，人大既强调多数决定问题，也充分尊重少数人的意见，保障少数人发表意见的权力，注意吸收少数人的意见。因此，充分发扬民主，既是人大履职的基本规则，也是人大履职的基本经验。而民主是否得到发扬，发扬的是否充分又成为人大工作质量高低的一个重要标准。而且，民主说到底就是人民当家作主，人民代表大会的民主制度就是党支持和保证人民当家作主的根本制度。

　　严格依法办事，就是要牢记法律是人大工作的灵魂，法律规则是人大工作的基本依据，法言法语是人大工作的基本特征。人大及其常委会所有履职行为和公务活动都是严格依照法律、法规办事的。宪法、组织法、选举法、代表法、立法法、监督法等是人大及其常委会开展工作的基本法律。同时，在地方还有依据上位法和地方实际情况制定的各种地方性法规，还有规范各种会议和工作的程序性规则等。离开这些法律、法规和规则，人大及其常委会就不可能开展工作。而且，人大依法办事，不是装样子，不是摆姿态，不是搞形式，不是走过场，而是真真正正、实实在在地严格依照法律履行自己的职责，保障人民当家作主的权力。

　　这三句话是在实践中形成的人大工作经验的结晶，称得上是三句箴言。但它不是相互隔绝孤立的三句话，而是一个密不可分、三位一体的有机整体。在这里，党的领导是发扬民主和依法办事的根本保证，充分发扬民主（也即人民当家作主）是实质和核心，依法办事（往大里说也即依法治国）是行为准则。可以说，这个三位一体的经验体现了人民代表大会制度的本质规定，说明了人民代表大会制度本身就意味着坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

　　这三句话不是某一个或某几个地方人大的经验，而是有着全国性的高度共识的基本经验。应当说，这也是整个人民代表大会制度的实践经验。这三条人民代表大会的基本实践经验也构成了“三统一”提出的重要源头，它是邓小平上述政治体制改革思想与广泛的人民代表大会制度实践相结合结出的丰硕成果，是“三统一”得以提出的伟大群众实践的经验基础。

　　3.从十五大到十六大：“三统一”的过渡形态和正式形成

　　在党的十五大报告中，江泽民指出，“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导作用”。这段话是强调依法治国对于保证党的领导和发扬人民民主的功能和作用的，但也透露了一些新的重要信息，那就是：第一次以权威文献的方式把党的领导、发扬民主和依法办事放在一起加以论述；沿用的是脱胎于人大基本经验的互相关联的三个概念，即坚持党的领导，充分发扬民主和严格依法办事；还初步涉及“三统一”的统一点问题，提出了依法治国与党的领导、人民当家作主的关系。从这里，我们可以明显地看到，“三统一”问题已经提出来了，只是用语和后面的正式说法还有一些差别。十五大的这段论述是从人大基本经验到“三统一”正式表述之间的过渡环节。

　　一般说来，“三统一”的正式表述是在2002年11月党的十六大报告中做出的，因为这是党的最高级别的权威文献。其实，相关的论述在此之前就已经出现了。在十五大稍后的1997年12月，江泽民就说过这样一段话：“坚持党的领导与发扬人民民主、严格依法办事是统一的。”2001年7月，他讲到要“把坚持党的领导同发扬人民民主、严格依法办事、尊重客观规律有机统一起来”。2002年5月江泽民在中央党校讲到：“发展社会主义民主政治，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一。”

　　从上面的分析，我们可以看到，邓小平关于政治体制改革的三点思想，无疑是“三统一”思想的源头；而从人大制度实践中得出的三条基本经验，则构成了“三统一”思想的经验基础；十五大提出依法治国，党的最高级文献开始把这三者联系在一起，用来论证依法治国，构成了“三统一”思想酝酿过程的一个重要阶段或过渡环节；到十六大前夕，“三统一”正式成为一个独立的关于中国特色社会主义政治发展道路或民主政治的具有最高权威的核心命题。

　　这样，我们也就基本上把“三统一”的源头、实践、过渡和形成几个主要的节点梳理清楚了。