作者简介：蒋园园，国家教育行政学院副研究员 102617

　　内容提要：在落实随迁子女就地高考激烈的争鸣中，几项相互独立的研究结果一直难以整合，特别是支持假说的单纯的教育改革实效性考察，在中央地方关系的差序格局中，根本无法给随迁子女就地高考突围展开一条可能性之路。为切中教育综合改革发展肯綮，迈出促进教育公平的务实一步，教育政策执行复杂性的驾驭值得再深思和探索研究。

　　关 键 词：随迁子女 就地高考 政策执行 教育公平 复杂性

　　[中图分类号]G520 [文献标识码]A [文章编号]1009-718X(2016)05-0024-07

　　一、引言：实施随迁子女就地高考政策衍生的复杂性难题

　　民工随迁子女可否无条件地就地参加高考，从教育政策执行复杂性的节点出发，几项相互独立的研究结果一直难以整合。以北京市为例，如何体现务实精神，紧扣时代脉搏，打开缺口、磨合制度，增加随迁子女就地高考的管道，支持假说的随迁子女就地高考政策执行复杂性考察，正深陷权利公平、民意争诉和利益博弈的困局之中。感性与理性之间的选择，受社会现实复杂利益博弈因素的掣肘，既要考虑一线城市的承载能力，又要考虑考生家长满足在当地工作等条件，教育政策再制定同教育政策执行的结构性连接，目前不仅剩下诸多不可知及不确定的空间，还同时容纳了多元治理架构、经济转型多元要素以及阶层再生产与文化再生产的手段筛选等。种种看似不同的眼光，虽说所依循的假说经过推敲，在一定条件下有可能实现视界融合，然而，随迁子女就地高考政策执行影响因素错综复杂的交织关系，使得复杂性假说的概念体系与层次划分缺少了对时空背景的依赖性。在教育公平鸿沟的弥合中，道义责难与事实破解二元背离的复杂性，将随迁子女就地高考政策的效能感推到了低谷。随迁子女就地高考政策落地难的怪圈不断被社会优势阶层所赋值，简化论的还原思维建构、政策回应的碎片化，使随迁子女就地高考政策游离于避重就轻的外围改革之中，这不仅损耗了公共教育政策的属性和内在价值，而且异化了政府在实现公平与效率统一中的职能。

　　正如复杂性科学所认为的“世界上的事物是复杂性与简单性交融在一起的，我们只能用双重逻辑去思考和研究它们才行”[1]一样，从内部过程和外在力量来看，民工随迁子女有条件就地参加高考的艰难突破，既寄托了现实中被时代刻下印记的教育平等的民生期待，更关系到人们对教育综合改革能否深入、怎样深入的信心红利。路径显现，涉及高考(课程)制度和户籍制度的改革，牵一发而动全身；北京等一线城市落实期望的时间表能否实现，仍然是一个充满争议和挑战的公共议题。如何增强教育政策执行绩效、协调招生计划的能力、培育地方政策再制定和协调利益矛盾的积极效用，交叠冲突下的利益主导与正义偏位，往往会使地方政府对国家政令要求的回应掉入多重诉求冲突的陷阱。允许随迁子女在北京市参加高职招考看上去很美，但严苛的“准入条件”恰恰没有考虑到教育政策应负载的正面价值。在中央地方关系的差序格局中，理想归理想，现实难免很不规整，根本无法给随迁子女就地高考突围展开一条可能性之路。要全面、彻底解决随迁子女就地高考问题，必须深入推进高考综合改革，朝考试和招生相对分离的方向前行，让大学自主招生；而不应该下力气在非理想的方向构筑据点，与改革开放的一些基础性铺垫发生冲突。为此，亟须改革的示范者导引未来之路。尽管有学者从政策再制定的视角，提出我们应该调整步伐，不能再朝一个方向不假思索地前进了。然而，对于实施随迁子女就地高考政策衍生的复杂性难题，在当下“深化教育综合改革”的背景下，究竟采取什么方式来获得解决问题的方案，这样的改革难题不止一次地摆在改革者面前。面对现实的困惑，我们迫切需要对随迁子女就地高考复杂性的源头进行深刻反思。

　　二、对随迁子女就地高考复杂性源头的反思——以北京市为例

　　随迁子女就地高考复杂性源头较为敏感，它依赖于异地高考政策初始条件的内在变化。由于政策过程的特殊性，一定时期内政策再制定所进行的试验和探索，其行动逻辑和政策结果共同形塑着转型期中国教育治理的走向。如果说随迁子女就地高考是理念、文化、政策和体制的大杂烩，那么可以认为，推进和实现随迁子女就地高考的过程绝不是一种线性的因果性事件。正因为如此，面对随迁子女就地高考政策执行复杂性这样一个正在显现中、还远未成熟的复杂命题，我们有必要以一种怀疑的精神对其进行追踪、领悟和深度思考。到底是什么复杂？连接政策目标和执行结果的反馈环究竟有哪些困惑不解的变量因素？需要指出的是，复杂性对于随迁子女就地高考政策执行来说，无论是政策执行系统结构、系统层次和系统组织成员等对政策实施产生的影响，还是政策本身的模糊性及外在复杂因素对政策系统产生的影响，各种随机因素都会使政策执行系统的层次和结构同时发生变化。众多参量和因素的离散使得随迁子女就地高考政策执行系统出现了噪音和干扰。中央、地方、高校、户籍人口、新移民的多方博弈，户籍的壁垒、招生指标的壁垒、教育资源的壁垒，牵一发而动全局，显示出明显的非程式化运作。以北京市为例，对随迁子女就地高考准入门槛的设定不乏批评、否定之声，一些外来务工人员十分困惑，分享教育公平阳光本是很正常的教育待遇，为何在北京市这么难。一些底层流动人口的子女最终选择了退却，家长们或让子女接受完义务教育不再继续升学，或让子女接受中等职业教育，或让子女返回原籍上普通高中，形成了随迁子女就地高考政策执行结果的多态性。

　　从中央与地方关系的权力结构来解读，随迁子女就地高考复杂性源头实为考试公平与区域公平两种教育治理理念与策略的较量。在观念转变、建立制度、逐步推行三个维度层面，特殊的央、地分权关系所导致的地方政府在政策再制定时的灵活性，构成了一个可以实现但其规律无法设定的复杂随机过程。通过对北京市随迁子女就地高考政策执行系统进行观察，可以发现，基于随迁子女就地高考政策执行的反馈机制，在互动、科学、民主、协调的执行过程中，政府教育管理者总是在努力寻找多方要素能够最大限度接受的平衡点。基于从管制到改良的路径不仅提出了相对明确的政策目标，强调政策再制定与政策的适切性，表示要保障民工随迁子女的受教育权利等，尽可能地控制政策风险、扩大改革共识；而且在组织机制和制度安排上，制定了准入政策、管理举措和具体办法。执行成效证明北京市随迁子女就地高考政策实施的复杂性，无论是在政策执行局部的合宜性上，还是政策执行的机会空间方面均与政策设计没有太大的出入。目前随迁子女就地参加高考可走的两种途径，无非是取得居住证(根据2015年12月4日国务院颁布的《居住证管理办法(征求意见稿)》，欲在北京市拿居住证须在北京有稳定的就业和住房，并连续参加保险和积分的要求)，或者是满足“6+6+3”条件(非京籍务工者须持有在有效期内的北京市暂住证或工作居住证，须在北京有合法稳定住所，须在北京有合法稳定职业并已满6年，须在北京连续缴纳社会保险中的基本养老保险或基本医疗保险已满6年，随迁子女具有北京市学籍且已在北京连续就读高中阶段教育3年学习年限)。由于随迁子女就地高考方案规定本科招生不放开，零星雨、雷声小约等于原封未动，积淀下来的复杂问题受教育资源配置、教育机制体制、城市产业政策、户籍管理制度、城市人口密度、社会管理体系、教育财政投入和教育治理现代化等诸多因素的制约，最大限度地反映了地方政府的需求偏好和利益。

　　事实上，追溯区域差异性背后的政策逻辑，高等教育发展的黄金期与随迁子女就地高考矛盾的凸显期相互交织，纷繁复杂的教育行政事务、关系错综的群体利益矛盾等，不同地区随迁子女就地高考方案之间的差异性，北京市、上海市等地随迁子女就地高考资格的高门槛，地区不公平问题、增强公平性适应流动性问题和户籍性公平问题，参与政策执行的不同主体相互作用的积聚和整合，必然会使教育政策执行行为呈现出非线性特征，并随时间的推进不断超越复杂性问题得以发生的原初境域，涌现出更加复杂的教育政策执行问题。在城市管理的难度上升、城市基础建设面临新考验，财政收支的统收统分模式下，非可预测的程序化过程导致了随迁子女就地高考政策在再制定过程中中央权威性的减弱。随迁子女就地高考政策问题的特殊性增加了政策执行的复杂性，并集中体现在公共空间，使得政策执行主体应对政策环境的能力、方式等不断受到挑战。如，北京市2016年随迁子女就地高考政策还是未提与户籍脱钩的时间，申请(申请的条件、申请的方式及时间、提交的申请材料、申请条件的审核)、报名、志愿填报、考试与录取，各单元具有不可逆性且对初值具有很强的敏感性，根本产生不了有效解决随迁子女就地高考中最突出、最迫切问题的结果。再从2015年11月25日中共北京市委十一届八次全会发布的信息来看，在更大的背景下的今后一段时间，北京市将坚持“疏”“堵”并重措施，控制人口过快无序增长，围绕这个目标破解随迁子女就地高考难题，被户籍所绑定的教育福利将会被逐渐分摊，继2013年放开随迁子女在北京市参加中职招考、2014年放开随迁子女在北京市参加高职招考，复杂性将很可能倒逼随迁子女就地高考政策和高等教育资源朝着教育综合改革的方向努力。