作者简介：金志峰，北京师范大学中国教育政策研究院博士后，副研究员(北京 100875)； 庞丽娟，北京师范大学中国教育政策研究院副院长，教授，博士生导师，本文通讯作者(北京 100875)； 杨小敏，北京师范大学中国教育政策研究院博士，助理研究员(北京 100875)。

　　内容提要：编制问题是中小学教师队伍建设的一个关键问题，编制政策是中小学教师队伍建设的一项重要政策。编制的结构性短缺，严重制约着高水平教师队伍的建设，并对教育教学工作产生了直接和间接的负面影响，其主要原因在于编制政策和编制管理机制严重滞后于实际需求。建议在编制总量严控的前提下通过体制机制创新盘活存量：健全教师编制层级管理体制和部门协同机制，确保教育部门的话语权；实施城乡差异化编制标准，设置机动编制和农村学校附加编制；建立教师编制动态调整机制，积极应对经济社会发展新常态；探索新的用人机制，破解编制总量约束。

　　关 键 词：教师编制 教师政策 教师队伍建设 乡村教师

　　标题注释：本文系中国博士后科学基金面上资助项目“我国乡村教师队伍建设研究”(项目编号：2016M600054)阶段性研究成果。

　　[中图分类号]G451.2 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2017)07-0053-04

　　编制政策是中小学教师队伍建设的一项核心政策，它关系到教师的待遇、职称、培养等一系列环节。近年来，国家在中小学教师编制及相关政策上不断进行改进和完善，包括对人事代理等用人方式进行了有益探索，但中小学教师队伍仍面临着数量提高和质量提升的双重压力。编制问题是中小学教师队伍建设的一个关键问题。文章以在全国23个区县开展的综合调研为基础，结合其他研究方法，对我国中小学教师编制政策面临的困境开展研究，揭示当前普遍存在的编制短缺问题，并对问题背后的政策性根源进行深度挖掘，指出编制标准和编制管理方面的一系列不足。相应地对中小学教师编制政策的调整和完善路径进行深入探讨，对有效完善编制标准和健全管理体制等问题提出积极的对策建议。

　　一、现实困境：编制结构性短缺在根本上制约教师队伍建设

　　当前我国城乡中小学普遍面临比较严重的编制短缺、师资不足等问题。2013年以后，我国中小学在校生数量基本在1.62亿人至1.64亿人之间，总量相对稳定。①但随着城镇化的推进，农村小规模学校激增、城镇寄宿制学校后勤管理工作量大等问题愈发突出，用人需求大幅增长。2014年，《中央编办、教育部、财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》(中央编办发[2014]72号)(以下简称“72号文”)将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准。按照新标准，全国应配备中小学教职工1016.41万人，需在原有基础上增加91.11万人，但目前各地尚未落实。“学前教育三年行动计划”实施以来，学前教育规模快速扩大，2014年底在园幼儿达4050.71万人，较2012年增加了9.9％，新增的教职工只能通过其他用人方式或挤占中小学编制来解决，这加剧了中小学教师编制的短缺。

　　编制短缺直接造成师资匮乏，中小学教师教学和管理工作任务异常繁重。有调查发现，中小学教师平均每周工作时间为52.54小时，包括工作日工作时间44.11小时、工作日晚上工作时间4.84小时以及周末工作时间3.59小时。[1]另有学者在西北地区6个县进行调研，发现这些地区中小学教师周平均授课节数达到18.5节，部分教师达到44节。[2]农村学校的情况更加严重，东、中、西部地区的抽样调查结果显示，83.8％的农村教师平均每天工作时间达9小时以上，71.2％的农村教师周课时达13节以上。[3]根据东北师范大学农村教育研究所在全国9省10个城区9个县域所做的调研，农村小学和教学点教师平均每周上课节数分别为17.93节和19.86节，远高于同地区城市小学和县城小学教师的13.70节和13.58节。[4]调研发现，中小学教师“经常熬夜”和“总是熬夜”的教师比例分别是37.2％和5.1％，占总样本数的四成以上。仅3.6％的教师每天睡眠时间在8小时以上，其余96.4％的教师均不足8小时，而6小时以下的竟然占到总样本数的20.8％。工作超负荷和睡眠不足严重危害了教师的身心健康。65.9％的教师经常心情烦躁，51.5％的教师情绪低落，40.4％的教师经常失眠。

　　繁重的工作负担引发了一系列问题：一是直接影响教师的工作效果和教学质量；二是教师的培训和学习时间被挤占，专业发展受到限制，间接制约了学校教学水平的提升；三是降低了教师职业的吸引力，加剧了教师特别是农村教师补充困难和流失严重等问题。问卷调查发现，中小学教师中有55％的人存在转行意向。有学者对中西部地区6省24县市农村小规模学校进行的抽样调查显示，50％的校长反映近年来有教师流失的情况，并且流失的主要是骨干教师和35岁以下的年轻教师，有些地方由于教师大量流失，致使学校无法正常开课，有些村小甚至只剩下一个“留守”教师。[5]2010年，北京师范大学中国教育政策研究院在中西部省份农村地区开展调研，发现农村小学教师的平均年龄均在45岁以上，部分地区和学校甚至更高。2016年再次调研的结果显示，上述地区农村小学教师平均年龄已经超过50岁，可见这6年里，年轻教师的补充非常有限。以上现象若持续下去，农村教师将面临严重的断档危机。

　　二、政策归因：编制政策和编制管理机制严重滞后于实际需求

　　(一)单纯按生师比确定编制标准的方法缺乏科学性和合理性

　　当前我国中小学教师编制主要依据生师比指标，这个指标对于标准班额自然没有问题。但农村学校特别是村小和教学点由于学生人数所限，成班率很低。对于只有十几人甚至几人的小班来说，每班学生人数虽少，但课程和教学任务并未相应减少，按照当前的生师比标准，一个班甚至连一个教师编制都没有，这必将造成这些学校和教学点教师的实质性缺编，往往教师总量已达到甚至超过现有编制标准，却不能满足甚至远远不能满足这些学校现实的、合理的教学需要。音乐、体育、美术等学科的教师更是严重短缺，普遍面临结构性缺编问题。因此，在村小和教学点，一个教师兼任多门课程、包班制、复式教学等现象非常普遍。

　　(二)现行编制标准缺乏区域差异性且尚未真正落实

　　2014年“72号文”统一了城乡中小学教师编制标准，这对于改变以往编制标准“城乡倒挂”现象及促进农村教育事业健康发展，无疑具有积极的意义。但是，新的编制标准仍未充分考虑到现实国情和区域差异。尤其是在很多经济落后、交通不便的农村和边远贫困地区，居住地分散，生源分散，实际成班率很低，小规模学校和教学点大量存在。在这些地区实行与发达地区统一的编制标准，显然不符合当地实际情况。