作者简介：桂敏，女，北京师范大学国际与比较教育研究院博士研究生，北京 100875

　　内容提要：本文以新管理主义理论为视角，分析在美国公立大学遭受的外部信任危机以及新经济时代引发的知识产出转型的基础上，美国公立大学共同治理结构的转变，尤其是快速发展的新公立大学身上所呈现出的明显的公司化治理倾向。这主要表现为：专业化管理团队的出现，兼职教师的增多，大学—政府—市场关系的转变，以及学术人员权力的削减。本文认为，坚守学术自治和共同治理结构始终是美国公立大学需要秉持的传统，大学需要提供学术人员参与治理的条件，也需要维护学术自由。

　　关 键 词：美国公立大学 治理结构 公司化特征

　　自20世纪80年代以来，新管理主义(Neo-Managerialism)对美国公立大学的治理结构和方式产生了深远影响。相对于传统韦伯式官僚管理模式而言，新管理主义更加强调经济、效率和效能。新管理主义在大学中的引进和应用，本身是为了回应全球化进程中大学所面临的内外部压力，要求提高大学产出效能，接受问责。在新管理主义理论的影响下，美国公立大学的共同治理模式持续受到挑战和质疑，同时由于共同治理定义本身存在模糊不清的问题，美国一些公立大学的治理模式出现明显转变，呈现出公司化治理的趋势，对共同治理这一传统结构提出了挑战。在此背景之下，美国一些快速发展的新公立大学也因此被称为“企业大学”(corporate university)。本文试图从新管理主义的视角出发，探讨大学治理结构中公司化倾向的出现及其启示。

　　一、美国公立大学基本治理结构

　　大学治理是指大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程，着重解决决策权力主体在各利益相关者之间的配置和行使问题。[1]美国公立大学治理结构包括内部治理结构和外部治理结构两方面。外部治理主体涉及广泛，包括美国联邦政府、州政府、基金会、专业认证协会、校友、企业等组织和个人，通过对大学进行直接资助、监督或评价等方式参与大学的管理事务。内部治理主体包括董事会、校长、教师评议会、各院系领导、教师、学生等主体。最能体现美国内部治理特征的是共同治理制度，作为院校自治的产物和大学校园民主的体现，它已成为美国大学的基本共识之一，也被当作“美国高等教育推向全球以及商业领域最有价值的出口物之一”。[2]

　　1966年，美国教授协会(AAUP)、美国教育委员会(ACE)和美国大学和学院董事协会(AGB)联合发布的《学院与大学治理声明》(以下简称《声明》)正式提出“共同治理”(shared governance)的概念，[3]《声明》将共同治理定义为：基于教师和行政部门双方特长的权力和决策的责任分工，它代表教师和行政人员共同工作的承诺。[4]《声明》还规定了院校治理中董事会、校长、评议会、教师和学生各自的角色，通过下表可以看出不同层级之间的责任分配。

　　虽然AAUP对高校内部各层级校内人员的责任进行了详细规定，但仍存在一些模糊不清的界定。例如，教职人员是一个独立而审慎的群体，在他们之外存在一套行政体系。共同治理意味着将教职人员、行政人员和其他利益相关者带到同一张规划桌上，但从历史上来说，教职人员参与业已存在的治理结构相对较晚，并且是事后人们想起来而在治理利益方中添加上的，从一开始便存在责任模糊不清的问题。[5]在共同治理的要求之下，一些通常被视作教师自主裁决的决定，如课程设置、学术项目的设立等也逐渐需要获得如系主任、教务长或校长的同意才可执行，这也在一定程度上激化了教职人员与行政人员之间的矛盾，而学生对于共同治理的参与作用更加微乎其微。随着联邦政府和州政府资助的削减、高等教育成本升高的关注，以及世界金融危机的威胁等外部原因，美国社会对高等教育机构问责的呼声日益高涨。同时，新型高等教育机构也开始与美国高校竞争，包括营利型大学(for-profit organizations)，以及远程教育等。这些趋势推动了美国社会对高等教育机构决策的详细审查，要求对学术治理进行“重组”，提高效率，并控制成本。[6]

　　二、新管理主义背景下公立大学治理结构的转型

　　(一)大学治理模式的变革

　　新管理主义在发展过程中吸收了公共选择理论(public choice theory)、代理理论(agency theory)、交易—成本经济学(transaction-cost economics)的很多价值和假设。公共选择理论和组织经济学的基本假设在于人类是理性经济人，受自我利益的竞争所驱动，他们会持续追求财富、权力、地位和其他个人所得。新管理主义采用了公共管理的一些概念，如自我利益、机会革新者和风险承担者。也就是说，新管理主义的基础是自由和市场导向的管理，这也引出公共管理者应该假定为“创业型领导者”的概念。[7]总之，新管理主义的核心意蕴在于政府将私营机构的经营理念，以及成功的管理工具和技术运用到对公共服务部门的管理之中，并形成绩效评估、成本控制、财务管理、质量保障等一套完善的保障机制。[8]

　　新管理主义的变革是自上而下的推行，对美国高等教育的影响全面而深刻，这种影响超越了大学日常管理工作的技术操作层面，已作为一种意识形态渗透进大学。政府对大学的内在价值丧失了信心，用绩效问责取代了旧有的信任，大学身处不被信任的环境之中。在政府眼中，大学变得无异于其他公共服务机构。[9]新管理主义改变了大学资助的环境、学术工作和工作量，更多地强调教学和研究的团队合作，部分是为了回应外部的监管，向大学各部门或教职人员介绍成本支出。大学的学术表现受到了大量的内外部监管，管理人员增加，包括职业行政人员和经理人员。[10]同时，在新管理主义的影响下，公共政策的取向也发生了变化，希望重新安排大学的地位、内部结构、管理群体、责任范畴、决策程序，以及高等教育机构行动的方位。[11]

　　在技术操作层面上，新管理主义对大学的影响主要体现在两个方面：第一，限制高等教育的资金投入量，并建立(准)市场机制来配置资源，强化高校间的竞争，同时赋予大学更多自主裁决权；第二，政府通过质量保障、审计、绩效评价和拨款等方式“遥控”大学。大学内部管理也逐渐呈现出专业化的趋向，在建立科层化管理机构的同时，组成了专业的管理者群体，并运用企业化管理技术，大力强调提升产出和压缩成本。总而言之，就是在大学管理中，政府运用“竞争”与“问责”这两种相辅机制，激发大学内部提升教育服务质量和效率，并透过绩效问责及资源分配控制大学。市场对大学的影响增强，而政府则以简单介入的方式履行职责，学术职业在新管理主义的情境下充满不确定性、矛盾，甚至威胁。[12]

　　(二)专业化管理团队的出现

　　专业化管理团队的出现是新管理主义对大学治理的影响之一，如从校外聘请专业校长(professional president)，一些专业校长的表现可以被称作“创业型校长”(entrepreneurial president)。在一些新崛起的公立大学中，创业型校长的表现更加引人瞩目，创业型校长通常会比普通校长更具灵活性、创新精神以及获得关系和机会的能力。他们会利用资源，商议具有开创性的合作关系，将组织带入新的发展方向，即使意识到风险也愿意承担风险。在多数情况下，创业型校长所领导的学院会因为其领导而比之前有很大的进步。[13]综合来说，创业型校长的领导方式主要有以下特征。

　　第一，创业型校长是以人为取向的领导者，通过人而不是组织来进行管理。他常通过面对面的会议直接处理危机，并且通常不顾及学院这一正式组织而直接进行人事处理。创业型校长会借助他们的同事来工作，他们通过有效的领导力来执行管理，但他们也会依赖并与同事合作。第二，创业型校长并不拘泥于制订策略计划。采用并实施计划意味着会给创新、改变、适应和正式反应带来阻碍，[14]反复修改一个组织的计划就相当于抛弃了计划，所以很多创业型校长并不热衷于制订综合的院校发展策略。第三，创业型校长通常都有高等教育机构教职员工的经历，他们通常更理解一所大学的传统及文化对大学重塑的传承性，能够更加了解大学治理的结构和运作方式，愿意和教职员工和行政人员沟通和交流，这可以帮助创业型校长获得更多支持和认同。

　　除了专业化的校长，专业化的行政人员也是新管理主义在大学中施行的一大特征。因为学费收入依旧是公立大学财政收入的主要来源，学费的增加意味着学生数量的增多。一些公立大学为降低成本，招募兼职教师或增加研究生教学数量来缓解教学压力，同时也开始招聘更多的行政人员帮助管理学生和教学的任务。专业行政人员以完成目标为导向进行日常工作，以提高大学的办事效率。通常专业人员会通过会议商讨日常事务，这也是新管理主义的核心之一。[15]在会议中对大学事务进行决策，如教学评估会议、促进师生群体多元化会议等。在这些会议中，行政人员有时也与教职人员代表共同协商。在新管理主义的背景下，行政人员群体和教职人员群体类似大学组织的股东，追求各自的利益，或互相合作，或相互斗争。