作者简介：施文妹(1976- )，女，浙江绍兴人，硕士，浙江越秀外国语学院党委副书记，副研究员，泰国易三仓大学在读博士生；研究方向：民办教育政策，高等教育。浙江 绍兴 312000；周海涛(1972- )，男，陕西汉中人，教育学博士，北京师范大学教育学部教授，博士生导师；研究方向：高等教育，民办教育。北京 100875

　　内容提要：我国民办高校乘改革开放的东风复苏，其法人治理结构从多样化走向统一，内部治理也经历了从“任性”到理性、从粗放到精细、从管理到治理的变革。在借鉴明茨伯格的5种组织结构原型理论，根据民办高校内部治理多维权力的分配比例、位序、生成和演进过程，探究民办高校发展进程中内部治理的5种基本模式，比较5种模式的存在时间阶段、举办者特点、内部治理特征、优势和局限，剖析民办高校内部治理尚不同程度存在着的董(理)事会组建及运行随意化、基层党组织边缘化、学术权力异化、内部监督虚化、利益相关者参与弱化等治理偏差的基础上，指出构建办学自主、决策科学、权力制衡、方式先进、多方参与的治理模式是其未来优化的走向。

　　关 键 词：民办高校 内部治理 变革特征 五种模式

　　标题注释：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“民办教育分类管理政策实施跟踪与评估研究”(项目编号：16JZD048)。

　　[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1005-5843(2019)01-0011-07

　　民办高校治理依据驱动力量的来源可分为内部治理和外部治理。内部治理由学校内部的力量所驱动，涉及学校的举办者、管理者、教师、学生等内部各利益主体之间的权力配置模式和运作机制；外部治理由学校外部力量所驱动，涉及学校与其外部利益相关者之间的权力配置模式和运作机制，尊崇的是平等、共享、协商等价值理念。回顾我国民办高校内部治理的演变和革新进程，可为引导民办教育体制改革、构建中国特色的现代大学制度提供有益参考。

　　一、民办高校内部治理的变革特征

　　改革开放以来，我国民办高校从无到有、从小到大、从弱到强，其内部治理在国家政策法规的引导下，经过多年的实践探索，呈现出以下特征。

　　(一)从多样化到统一

　　拾遗补阙是我国民办高等教育复苏之初的生存样态，主要举办非学历类教育，如成人补习、自考助学等，然后才逐步形成、具备学历教育资质。我国政府对民办高校内部治理的规范明显滞后于其发展进程，直到1997年国务院颁布了《社会力量办学条例》，才首次提出社会力量办学机构“可以设立校董会”，且未作强制性的要求。民办教育自身的演变过程使其内部治理形式呈现出多样化态势。教育部在2000年对159所民办高等教育机构的调查中发现，约67%的民办高等教育机构实行董事会领导下的校长负责制，28%的实行校长负责制[1]。而校长负责制又不尽相同，有校务委员会领导下的校长负责制、教职工代表大会基础上的校长负责制、主办企业领导下的校长负责制等。这些治理结构形式与名称各异，治理主体的职责和权力范围各不相同。

　　这种状况一直延续到2002年《民办教育促进法》及其实施条例颁布之后，民办高校才逐渐朝着建立董(理)事会领导下的校(院)长负责制方向发展。2016年，新《民促法》通过，明确了实行民办学校非营利性、营利性分类管理的办法，民办高校法人治理结构统一到实行董(理)事会领导下的校(院)长负责制。

　　(二)从“任性”到理性

　　在发展初期，民办教育在夹缝中求生存。为获取更多的资源，一些民办高校利用国家法规政策对学校内部治理规定尚不健全、相应规范制度缺乏的漏洞，在功利性的驱使下，忽视了内部治理的建设“任性”办学。少数投资者单纯追求营利而忽视教育质量，违背了教育的公益性原则，造成了社会负面影响。国务院办公厅2006年发布的《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》指出“有些地方的民办高校相继发生因学籍、学历、收费等问题而导致的学生群体性事件”“既是民办高校发展进程中出现的问题，也是民办高校深层次矛盾长期积累的结果。集中反映了一些民办高校办学指导思想不端正，内部管理体制不健全，法人财产权不落实，办学行为不规范，也反映了一些地方政府对民办高校疏于管理、监管不到位的问题”[2]。

　　日益激烈的市场竞争也使民办高校暴露出其内部治理的短板，一批办学方向不明确、内部治理混乱的学校被淘汰。2007年的一项调查显示，北京市20世纪80年代末至90年代初创办的15所民办高校只剩下3所，四川成都市的民办学校由40多所降到1所。生存下来的民办高校充分认识到内部治理的重要性，积极按照法规制度的引导和要求，加强内部治理机制建设，更加注重理性办学。

　　(三)从粗放到精细

　　初创时期，民办高校办学层次较低、办学条件较差、办学规模较小，使自身的组织形态、管理模式等带有一定的自发性，多采用家族化、亲情化或友情化明显的小企业管理模式。“夫妻店、父子兵、兄弟连、朋友帮”往往能够形成非常有效的工作团队，既能提高效率、节省成本，又便于统一思想，保证内部的团结一致，容易控制办学风险[3]。在20世纪90年代初期，即民办教育大扩张、大发展的时期，民办高校大都将发展重点放在规模扩张上，学校领导主要忙于应付规模扩张所带来的基本建设和资源配备压力，无暇顾及内部治理机制建设，仍沿用成立之初的家族化、企业式或简单模仿公办学校的粗放式管理方式。

　　随着民办教育规模扩张发展黄金期的消逝，以内部治理为核心的内涵式建设成为民办高校的建设重点，更加注重建立健全学校的各类制度，充分利用其体制机制优势，走精细化管理之路。

　　(四)从管理到治理

　　2013年，党的十八届三中全会指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这表明治理理念已上升到了国家高度，教育治理的现代化是其重要组成部分，提升民办教育的治理水平也是应有之义。

　　随着教育综合改革的全面推进，民办高校内部管理也逐渐由注重管理走向强调治理。相比较而言，治理的目标是实现学校内部利益相关者权责利的平衡，治理的主体是利益相关者，沟通方式是自上而下和自下而上的双向关系。当然，强调民办高校治理并非弱化管理，治理与管理是一种互补关系，两者缺一不可。从时间边界看，民办高校管理产生的时间早于治理，治理是民办高校发展到一定阶段的产物；从制度边界看，民办高校治理的基本前提是学校利益主体的多元化以及所有权与管理权的分离；从规模边界看，当民办高校规模较小时，管理职能占主导地位，随着学校规模的逐步扩大，治理职能就显得越来越重要[4]。