摘  要：本文以30个省(自治区、直辖市)“异地高考”政策内容为分析对象。研究发现，该政策的实施是一个较为复杂的问题，表现为传统户籍制度的固着性，地方政府决策的自发性，以及利益群体关系的非线性。为有效推进“异地高考”方案的实施，应努力构建多方参与决策机制，合理配置流入地教育资源，适时调整报考准入资格，逐步改革考试招生制度。

　　关键词：“异地高考” 高考政策 复杂性

　　基金项目：本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“世界一流大学多样化招生政策研究”(项目编号：13JJD880011)的研究成果。

　　2012年8月，国务院办公厅转发教育部、国家发展和改革委员会、公安部和人力资源保障部等四部委联合发布的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试意见的通知》，根据地方城市发展、进城务工人员和随迁子女等具体情况，确定随迁子女在流入地参加升学考试的报考条件。随后，除西藏外，全国其他30个省(自治区、直辖市)相继公布了随迁子女“异地高考”方案。方案甫一公布，便引发轩然大波，有人认为政策出台有利于促进教育公平，保障随迁子女受教育的权利，促进社会和谐发展，也有人担心自身的合法权益将遭受侵犯，有限的教育资源将更加捉襟见肘；有人认为这是对传统户籍藩篱的有效破除，也有人视之为一次“蝗虫入侵”，一次联盟式的“异闹”。公众对于“异地高考”方案出台的态度可谓莫衷一是。因此，探讨与论证“异地高考”政策及其实施的复杂性是一项重大又亟需解决的课题，需对其进行批判性的审视。

　　一、“异地高考”问题的提出

　　随着进城务工人员的持续增加，随迁子女的受教育权利，尤其是在流入地获取参加高考资格的问题成为政府和社会关注的焦点。《中华人民共和国教育法》明确规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”。法律规定的平等受教育机会也正是随迁子女家长与支持者要求实现“异地高考”的重要依据，“异地高考”方案成为破除户籍壁垒，促进招考公平的重要举措，也是对现行高考制度的有效补充。

　　“异地高考”问题的出现与当前我国人口流动、户籍制度、教育公平等社会问题密切相关[1]。“异地高考”问题自产生以来，大致经历了三个阶段。一是初步关注阶段。早在上世纪80年代，高考移民现象业已浮出水面，并引发民众的关注。高考移民问题作为古代科场冒籍的“现代化身”，是当代高考的顽疾之一。伴随20世纪末我国高等教育大众化政策的推动，高考移民呈现逐步升温、屡禁不止的发展态势。2004年，山东缺考人数为10248人，其中很大一部分的缺考者被认为是临时移民到其他省参加高考[2]。2007年，安徽省查出了608名高考移民者[3]。尽管高考移民与本文中的“异地高考”并非同一个概念，却引发了公众对“异地高考”的关注和思考，尤其是随迁子女在流入地接受完义务教育之后，参加中、高考的意愿日益迫切。2008年“两会”期间，张千帆等多位全国人大代表提案呼吁重视随迁子女高考问题。二是政策议题阶段。2010年，中共中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中明确提出，“研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”。同年12月，教育部选取了流动人口较少的湖南、重庆和山东三省作为改革试点地区，然而该举措无疑是缓兵之计。直至2011年3月，教育部长袁贵仁声明教育部正着手与北京、上海等地就如何推进“异地高考”进行研究商讨，“异地高考”问题才被正式纳入到国家政策议程之中。三是方案颁布阶段。2012年初，教育部部长袁贵仁指出“异地高考”方案将在十个月之内出台；同年7月，国务院同意并通过了“异地高考”改革方案；一个月后，国务院办公厅转发了教育部等四部门的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》(以下简称《意见》)。

　　透视各地出台的方案，尽管各地为随迁子女就地高考提供了政策依据，但如何突破固着式的户籍藩篱，如何调适现实的紧迫性与利益的博弈分化，以及如何缓解城市新移民与城市原住民的矛盾依旧内嵌于“异地高考”政策之中，亟待破解。

　　二、“异地高考”政策文本分析

　　文本分析(亦称内容分析)是政策分析的重要方法之一，它基于定量或定性分析文献内容，判断与透析文献中有关主题的实质内容及其关联的发展趋势[4]。通过对“异地高考”政策文本的统计分析发现，该政策主要由五部分组成：参与政策制定部门、政策发布与执行时间、参与报考准入条件(包括家长和学生)、报考院校类型。其中，参与政策制定部门的多少反映了政策的涉及范围；政策发布与执行时间说明地区对政策的重视程度；报考准入条件作为在当地参加高考的“基本门槛”，反映了谁具备就地参加高考的资格；报考院校类型折射出随迁子女在当地享受教育权利的实际情况。

　　表1  “异地高考”报考准入条件

　　根据全国各省(自治区、直辖市)教育部门官方网站信息整理。

　　(一)政策制定部门

　　表2  参与制定“异地高考”政策部门的数量

　　数据来源：根据全国各省(自治区、直辖市)教育部门官方网站数据整理。

　　如表2所示，在全国30个各省(自治区、直辖市)中，参与“异地高考”政策制定的部门从1个到10个不等，其中由单个部门独立完成的有4个省(占13%)，分别是天津、内蒙古、青海和重庆；由3个部门联合制定的只有山西；4个部门联合参与制定的省共有22个(占73%)；另外，宁夏由10个部门联合参与方案的制定。从参与方案制定的省份数量来看，大多数省由教育、发展改革、公安、人保等四部门联合参与制定，个别省由教育、公安、人保三部门联合参与制定，而贵州和新疆除教育、发展改革、公安、人保等部门参与外，监察部门也参与其中。此外，宁夏由教育、发展改革、公安、人保等十个部门共同参与该省方案的制定。从参与部门的性质来看，绝大多数省“异地高考”实施方案由教育厅协同相关部门共同参与，但也有少数省由其他部门负责，如青海就由省高等学校招生委员会单独负责制定，重庆由市政府办公厅单独负责制定。