摘要：政府审计是扶贫监督的重要力量，是各国扶贫事业的重要组成部分。中美两国的审计机关在确保政府的扶贫工作实现政策目标，以及投入的大量扶贫资金得到有效使用等方面都发挥了重要作用。本文在对中美两国审计署扶贫审计工作情况进行系统梳理的基础上，比较了两国扶贫审计的异同。研究发现，中美两国审计署在组织开展扶贫审计方面各具特色，有一些相同的方面，但由于扶贫机制、审计体制和审计机关的角色定位不同，也存在一些差异，具体表现在扶贫审计的目标、对象、审计组织方式和方法、审计整改等方面。 

　　关键词：扶贫；低收入项目；审计；中国；美国

　　作者简介：刘力云，审计署审计科研所副所长、研究员；崔孟修，审计署审计科研所财政审计研究室主任、研究员；杨宇婷，审计署审计科研所财政审计研究室助理研究员。

   扶贫济困是当今世界各国的共同事业。不论发展中国家还是发达国家，都把扶贫作为经济社会发展的一项重要任务。2015年联合国可持续发展峰会上，190多个国家的首脑共同确定了《2030年可持续发展议程》，该议程确定了17项可持续发展目标和169项具体目标，第一个目标就是消除一切形式的贫困。改革开放以来，我国在减贫方面取得了重大成就，已成功使7亿多人摆脱了贫困，成为世界上减贫人口最多的国家，对世界减贫贡献率超过70%。2020年3月，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话中指出，我国贫困发生率已由2012年的10.2%降至0.6%，今年脱贫攻坚任务完成后，我国将有1亿左右贫困人口实现脱贫，提前10年实现联合国2030年可持续发展议程的减贫目标。美国是世界上最大的发达国家，也是贫困问题比较严重的国家。为应对贫困挑战，自20世纪60年代以来，美国投入巨资消除贫困并实施重大的扶贫工程。中美两国的扶贫方式有相同的方面，也有许多不同之处。

　　政府审计是扶贫监督的重要力量，是各国扶贫事业的重要组成部分。中美两国的审计机关多年来都十分重视扶贫审计工作，在确保政府的扶贫工作实现政策目标，以及投入的大量扶贫资金得到有效使用等方面都发挥了重要作用。本文拟在对中美两国审计机关扶贫审计工作，特别是对中美两国最高审计机关即审计署开展扶贫审计的情况进行系统梳理的基础上，比较两国扶贫审计方面的异同，以期从中得到一些有益的启示。

　　一、美国的扶贫审计情况

　　美国联邦政府的扶贫政策主要表现为向低收入群体提供补助和服务的一系列低收入项目（low income programs），如贫困家庭临时救助项目（TANF）、补充营养援助项目（SNAP）、医疗补助项目（Medicaid）等。为参与这些项目，申请人需要接受财务调查，以确定是否符合相应的资格条件，因此这些项目有时又称为生计调查项目（means-tested programs）或需求调查项目（need-tested programs）。美国国会研究局（CRS）针对低收入项目的联邦支出情况和发展趋势发布了系列研究报告，2020年的报告按照向低收入群体提供收益和服务的领域，将联邦低收入项目分为8类共计90余个，其中仅医疗补助项目就占总支出的48％。除了医疗补助项目外，排在前4位的还包括补充营养援助项目、劳动所得税收抵免制度（EITC）的可退还部分和补充社保收入（SSI），这4个项目共占低收入项目总支出的68％。现行的联邦低收入项目的管理体制比较复杂，涉及国会的不同委员会、联邦政府部门及单位、州政府和地方政府，每个项目的管理体制也不尽相同。在大多数项目中，确定资格以及提供福利和服务的过程是通过州、地方政府或私人组织等完成的。

　　美国审计署、各部门和机构的监察长办公室、相关州审计局以及一些注册会计师等，按照职责分工和制度安排都会开展低收入项目审计工作。美国审计署的使命是支持国会履行宪法职责，促进联邦政府提高绩效，强化尽责报告机制，确保联邦政府代表公众利益。美国审计署监督公共资金使用，评价联邦政府项目、活动，为国会制定有效的监管政策和资金决策提供分析、方案和建议。美国审计署的审计项目绝大多数是应国会各委员会及其议员的要求开展的，低收入项目审计也是如此。从美国审计署公布的相关审计报告和证词来看，从联邦政府层面对低收入项目进行审计，是美国审计署的一项重要任务。监察长办公室负责对本部门和机构管理和实施的低收入项目进行审计，相关州审计局负责对本州范围内的低收入项目进行审计，一些注册会计师也会按照《单一审计法》的要求，对一些州和地方非营利组织和单位使用联邦资金的情况开展单一审计，其中包括个别的低收入项目。

　　扶贫审计作为一项重要工作，被纳入了美国审计署的工作发展规划。例如《美国审计署战略规划2018—2023》中，有两项战略目标涉及扶贫政策，与这两项战略目标相对应，美国审计署制定了明确的审计措施和重点。美国审计署开展的扶贫审计以低收入项目审计为核心，既有对低收入项目总体情况进行的审计，又有对单个低收入项目的审计，同时在其他审计项目中也会包含低收入项目审计的内容。除了低收入项目审计外，美国审计署还曾应国会要求对有关贫困问题进行调查，如对构成贫困线指标的合理性的调查。美国审计署的审计业务主要分为财务审计和绩效审计两种类型，对低收入项目的审计主要是绩效审计。

　　1. 对低收入项目总体情况的审计

　　（1）对低收入项目总体情况的全面审计

　　在20世纪90年代的福利改革期间，低收入项目被认为是当时福利制度的主要内容。应国会要求，美国审计署于1995年2月向国会提交了关于低收入项目总体情况及存在问题的证词。该证词是在审计署以往有关福利项目审计报告基础上综合而成的，就项目支出、项目受益家庭、项目管理缺陷等进行了阐述。这次听证结束后，美国审计署对当时的80个低收入项目进一步汇总整理，列出了每个项目的名称和目标，呈送国会，并书面回答了国会提出的有关福利改革的问题。美国审计署最近一次发布关于低收入项目总体情况的综合审计报告是在2015年7月。这次绩效审计历时一年多，从四个方面对低收入项目进行了综合调查和分析：一是有哪些针对低收入群体的联邦项目（包括税式支出）；二是基于补充贫困标准（SPM）的贫困人口数量和家庭特征是什么；三是从项目中受益的人数、收入（占SPM的百分比）和家庭特征是什么；四是低收入项目如何影响工作激励。

　　（2）对低收入项目的专题审计

　　美国审计署还开展了相关专题审计，向国会提供关于低收入项目的专题审计报告。例如1995年5月发布的《福利项目：合并和提高项目效率的机会》；2001年11月发布的《家计调查项目：财务资格的确定非常烦琐应予以简化》；2005年3月发布的《家计调查项目：可以把项目获得情况的信息作为重要管理工具》；2017年6月发布的《低收入项目：因规则繁杂多变，项目资格条件和福利有所不同》等。2020年5月，美国审计署发布了《减贫：卫生和公共服务部可以改善信息以协助各州和地方采用为整个家庭服务的方法》审计报告，认为贫困可能对整个家庭产生消极后果，州和地方单位正在使用两代或者整个家庭的方法，即通过同时服务家庭中的成人和儿童，来减少贫困并使家庭实现经济自给自足。根据国会要求，美国审计署审查了支持两代方法的主要联邦项目以及抽取的州和地方单位如何利用这些项目，此外还有这些州和地方单位在实施两代方法时面临的挑战和联邦机构已经采取的应对措施，建议有关部门和机构进行协商，使两代方法的信息便捷可用。

　　2.对单个低收入项目的审计

　　如前所述，美国联邦实施的低收入项目现已达90多个。这里以其中4个较大的低收入项目的审计情况为例进行说明。

　　（1）医疗补助项目（Medicaid）审计情况

　　医疗补助项目（以下简称Medicaid）是美国联邦和州政府联合推出的医疗融资项目，是美国低收入和有医疗需求的个人获得医疗保险的最主要来源之一。Medicaid由美国参议院财政委员会（Senate Finance）和众议院能源与商业委员会（House Energy and Commerce）负责监督，由卫生与公共服务部及下属的医疗保险与医疗补助服务中心（CMS）负责管理，然后到州政府和地方政府，最后由个人或家庭受益。1993年以来,美国审计署以Medicaid为主题共发布150篇左右报告，近三年发布的有关Medicaid的审计报告有14篇，内容涉及项目完整性、项目监管、项目风险等问题。

　　美国审计署在这些审计中主要采用的审计方法有：对法律、法规和指南等文件材料进行审查，分析国家报告和最新数据，审阅相关文件及内控标准等材料；访谈州医疗保险和医疗补助中心的官员，开展问卷调查，对监督过程进行评估等。审计中主要发现了CMS对相关项目的监督有限，造成受益人无法在需要时获得必要的服务；一小部分人在医疗补助支出中所占比例过高；部分州滥用阿片类药物，没有进行使用资格筛查；各州的医疗补助超份额支付存在显著差异；各州在堕胎医疗补助支付方面存在较大差异，联邦政府获取信息不完整；Medicaid项目中面临的不当支付、缺乏诚信等风险；医疗补助统计信息系统数据格式转换问题；各州在对医疗补助家庭和社区服务（HCBS）的需求评估方面有差异。审计署提出了进一步收集相关数据、提高信息质量、提高数据的完整性和可比性，对相关项目绩效进行评估，加强内部指导，进行合作和培训等建议。美国州政府下设专门的医疗补助监察长办公室，也是Medicaid项目审计的重要力量。

　　（2）贫困家庭临时救助项目（TANF）审计情况

　　贫困家庭临时救助项目（Temporary Assistance for Needy Families, 以下简称TANF），是美国最为重要的社会救助制度，旨在对有劳动能力的贫困家庭提供补贴。TANF由美国参议院财政委员会和众议院筹款委员会（House Ways and Means）负责监督，由卫生与公共服务部及下属儿童和家庭管理局负责管理，然后到州政府和地方政府，最后由个人或家庭受益。自该项目实施以来，美国审计署就持续对其进行关注，开展过多次审计。2010年以前，审计署主要是将TANF作为福利改革的一项内容进行审计，审计内容多集中于项目的财政效果、进展情况、项目资金额度等。2010年以后，审计署以TANF为主题进行了非常具有针对性的审计工作，2010—2016年以TANF为主题的审计报告有18篇，平均每年3篇。审计内容主要涉及TANF资金使用情况、问责框架、项目的创新和评估、立法和经济变化对各州项目实施的影响、TANF参与率的变化、各州“维持工作”支出、项目绩效和尽责报告、不正当交易、受助人就业、儿童福利、对印第安部落TANF的指导和监督等方面问题。

　　美国审计署在这些审计中主要采用的审计方法有：对法律、法规和指南等文件材料进行审查，分析联邦TANF数据、各州向卫生与公共服务部报告的TANF数据以及各州相关财务数据，利用微观仿真分析方法进行分析，对管理人员进行问卷调查，采访和访谈机构官员和专家，开展实地考察等。审计中主要发现了TANF缺乏激励、数据共享率低、项目参与率较低等问题。审计署建议卫生和公共服务部发布指南，采取措施改进支出报告，确定可能的变化风险，改进共享数据的维护程序等。

　　除了审计署对TANF进行审计以外，主管部门的监察长对项目也进行审计监督。例如，1999年卫生与公共服务部监察长办公室就发布了一份《TANF：提高非法受益者惩戒的有效性和效率》的审计报告。

　　（3）劳动所得税收抵免项目（EITC）审计情况

　　劳动所得税收抵免项目（Earned Income Tax Credit, 以下简称EITC），是根据家庭劳动所得给予中低收入家庭一定的税收抵免，并为中低收入家庭提供工作激励、助其摆脱贫困的一项法律制度，具有以贫困家庭为主要受益主体、鼓励劳动脱贫、制度精细、法治治理贫困等特点。EITC自设立以来，取得了明显的成效，纳税人的参与度和遵从度非常高，远胜于其他反贫困项目。该项目在国际上也颇有影响，英国、加拿大、新加坡等国纷纷借鉴。EITC由美国参议院财政委员会和众议院筹款委员会负责监督，由财政部及下属国税局负责管理，最后由个人或家庭受益。美国审计署一直关注EITC，从1992年至今，共有10余篇以EITC为主要审计内容的审计报告。审计主要关注预付款、制度设计和管理的有效性、抵免的合规性、对就业的激励作用等方面的问题。美国审计署在审计中主要使用了对相关人员进行访谈、对纳税申报表进行分析等方法，发现了符合条件的纳税人很少使用预付款、申报错误、纳税人不按规定提交纳税申报单、国税局管理的有效性不够等问题，提出了加强测试和分析等审计建议。

　　（4）补充营养援助项目（SNAP）审计情况

　　补充营养援助项目(Supplemental Nutrition Assistance Program, 以下简称SNAP)是美国联邦政府资助的最大的营养援助项目，旨在帮助低收入个人和家庭获得更好的饮食，为他们增加购买食品的福利。SNAP由美国参议院农业、营养和林业委员会（Senate Agriculture,Nutrition, and Forestry）和众议院农业委员会（House Agriculture）负责监督，由农业部及下属食品与营养局负责管理，然后到州政府和地方政府，最后由个人或家庭受益。美国审计署从2010年以来持续关注SNAP，2010年以来发布以SNAP为主题的审计报告共有10篇，内容涉及不当支付、非法交易、受益人资格、欺诈风险、数据匹配等方面。

　　美国审计署在上述审计中主要采用的审计方法有：审阅相关法律、法规和指导文件，分析相关数据，审查各州报告，访谈相关官员，评估相关标准的使用，测试欺诈检测工具，对网站上潜在的非法交易进行监控，走访相关地方办公室等。通过审计发现了应急数据可靠性欠缺、项目存在不当支付、非法交易、欺诈风险等问题，建议农业部更广泛使用数据分析方法，制定指导意见，提高报告可靠性，采取措施改善国家财政激励、欺诈检测工具和报告方法等。

　　3.在其他审计项目中对低收入项目进行的审计

　　美国审计署在其他相关审计工作中，也会涉及低收入项目方面的问题。例如，美国审计署在分析州政府和地方政府财政发展趋势和问题时，指出了最大的低收入项目即Medicaid带来的财政压力；又如，在对2010年政府绩效和成果现代化法案执行情况进行审计时，提出应把税式支出项目（涉及一些低收入项目）列入政府项目清单的建议。

　　近年来，根据法律规定，美国审计署每年就联邦项目、机构、办公室等可能存在的碎片化、重叠和重复问题进行审计并向国会提交年度报告，其中也包括对低收入项目存在的相关问题进行的审计。在2011年的年度报告中，美国审计署提出联邦低收入项目存在三个方面的碎片化、重叠和重复问题，在其确定的47个联邦就业和培训项目（包括具有广泛使命或多用途的那些整笔拨款项目）中，有44个项目与至少一个其他项目重叠。美国审计署对TANF、就业服务和劳动力投资法成年人项目进行了审查，发现它们通过不同的行政机构为同一人群提供了某些相同的服务，国内食品和营养援助主要由18个不同的联邦项目组成的分散系统来提供，显示出项目重叠和资源利用效率低下。美国审计署随后追踪整改落实结果显示，就业和培训项目与无家可归者项目存在的问题已得到解决，食品援助项目存在的问题已部分解决。此后美国审计署继续关注这一问题，如2012年度报告中提到在低收入项目中，早教和儿童保育方面、住房援助方面存在的问题。

　　4.对贫困线相关问题的审计

　　美国审计署不仅对低收入项目进行审计，而且还关注美国贫困线和贫困指南的制定及应用问题，并开展了相关调查和研究。有两个联邦机构负责发布贫困标准，用以确定贫困状况并通过联邦项目分配基于需求的援助：人口普查局（Census）发布贫困阈值（确定贫困状况的美元价值基准），而卫生和公共服务部（HHS）提供相应的贫困指南。2009年美国审计署审计了确定岛屿地区人口普查局贫困线和HHS贫困指南的情况，研究了提供针对岛屿地区的贫困线和指南的可能性，提出将最初用于确定阿拉斯加和夏威夷指南的方法扩展到岛屿地区。美国审计署审计结果表明，数据的缺乏阻碍了岛屿地区贫困阈值的构建，但并不妨碍为这些地区构建贫困指南。

　　二、中国的扶贫审计情况

　　20世纪70年代以来，我国成功走出了一条中国特色扶贫开发道路。2001年和2010年我国分别出台了面向未来10年的《中国农村扶贫开发纲要》。党的十八大以来，我国的扶贫进入精准扶贫、精准脱贫的攻坚阶段。以习近平同志为核心的党中央高度重视扶贫工作，把脱贫攻坚摆到治国理政的突出位置，对扶贫工作进行顶层设计和部署，确定了不愁吃不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障的“两不愁，三保障”扶贫目标，明确“六个精准”“五个一批”要求和“中央统筹、省负总责、市县抓落实”责任机制，强化党政一把手负总责和“驻村帮扶”，实施特色产业扶贫、教育扶贫、生态扶贫、易地搬迁扶贫、社会保障兜底扶贫、资产收益扶贫等多项精准扶贫、精准脱贫的政策，建立健全东西部协作扶贫、定点扶贫和社会力量参与扶贫的机制，构建起政府、市场、社会协同的“三位一体”大扶贫格局，开创了扶贫开发工作的新局面。

　　随着我国扶贫工作力度的加大，各级审计机关紧紧围绕“十三五”期间脱贫攻坚目标，加强了扶贫审计工作，充分发挥了审计作为党和国家监督体系重要组成部分的重要作用，为推动我国扶贫事业发展做出了重要贡献。审计署先后印发了关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的文件，对扶贫审计工作进行部署和提出要求。各地审计机关结合当地实际情况，因地制宜对扶贫审计工作做出规划和安排。为保证扶贫审计工作有效开展，各级审计机关边实践边总结经验，编制和发布指南指引，为审计人员高效规范开展扶贫审计提供指导。

　　1.扶贫审计涉及的审计业务类型

　　（1）扶贫专项审计。这项工作是在审计署的统一部署和要求下开展的。定期组织开展的专项扶贫审计项目，重点对贫困人口多、减贫任务重的贫困县开展审计。如2013年对6个省的19个贫困县进行了审计，2016年对17个省40个贫困县进行了审计，2017年对20个省150多个贫困县进行了审计。全面审计这些贫困县在贯彻落实精准扶贫、精准脱贫政策措施中存在的不衔接、不到位和扶贫资金分配管理使用中存在的损失浪费等问题，监督并推动地方各级政府和部门认真落实中央扶贫开发决策部署，管好用好扶贫资金。

　　（2）扶贫政策措施落实情况跟踪审计。从2014年起，审计署组织开展了对国家重大政策措施贯彻落实情况的跟踪审计，扶贫政策措施落实情况始终是其中的一项重要内容。通过跟踪审计，掌握相关政策措施落实情况怎样，哪些政策措施没有落实到位，为什么没有落实到位，是在哪个环节上出了问题，与这些政策措施配套安排的财政资金是否得到正确利用，是否发挥了扶贫减贫效果等，在此基础上提出审计意见和建议，督促整改，同时要针对扶贫开发过程中出现的新情况，深入分析原因，提出切实可行的审计建议。

　　（3）其他审计项目中的扶贫审计。审计署在中央预算执行审计、党政领导干部经济责任审计等其他审计项目中，对扶贫审计内容同部署、同审计。在中央预算执行审计中重点审查财政扶贫资金收支的完整性、支出结构优化情况，以及中央扶贫资金专项设置、管理和分配情况。在党政领导干部经济责任审计中，对脱贫责任履行情况进行审计和评价是一项重要内容，在摸清脱贫扶贫工作开展情况的基础上，重点审查精准扶贫、精准脱贫政策落实和扶贫攻坚规划执行情况，重点资金项目扶贫绩效情况等。此外，在金融审计、企业审计和社保审计等其他专项审计中，审计署都将扶贫政策落实和扶贫资金管理使用情况作为重点内容之一。

　　2.扶贫审计的主要内容

　　（1）扶贫相关政策落实情况。围绕扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的“六精准”要求，持续关注各地、各部门贯彻落实产业扶贫、生态保护扶贫、金融扶贫、教育扶贫、医疗救助扶贫、易地搬迁扶贫、社会扶贫、社保兜底扶贫等政策措施的进展和效果，揭露和查处责任不落实、机制不完善、方法不恰当，以及不作为、慢作为、假作为等问题，推动整改问责，促进各项政策措施落地生根、不断完善和发挥实效。

　　（2） 重大违纪违法问题。查处虚报冒领、骗取套取、截留侵占、贪污私分、挥霍浪费扶贫资金，违反中央八项规定精神和国务院“约法三章”要求，将扶贫资金用于吃喝接待、公款旅游、奖金福利，以及有关主管部门和人员利用职权优亲厚友、违规分配扶贫资金等问题，切实维护贫困群众利益。查处借统筹整合之名，搞楼堂馆所、“政绩工程”、“形象工程”等问题，保障统筹整合过程中的资金安全和绩效。

　　（3）扶贫资金绩效情况。重点检查是否按照中央有关统筹整合使用财政资金的要求使用资金，是否按照规范程序调整资金用途，是否把资金真正用到扶贫开发上。将绩效理念贯穿扶贫审计始终，循着资金流向，从政策要求、预算安排、资金拨付一直追踪到项目和个人，确保扶贫资金安全高效使用。

　　（4）扶贫项目建设运营情况。对整村推进、易地扶贫搬迁、特色产业发展、生态建设、村级道路畅通、饮水安全、危房改造、教育卫生等扶贫开发重点项目建设和运营效果进行审计，揭露脱离实际、盲目决策，以及后续管护缺失等原因导致扶贫项目建成后废弃闲置，造成重大损失浪费、重大环境污染和资源毁损等突出问题，促进扶贫重点项目发挥实效。

　　（5）体制机制和制度性问题。关注扶贫工作中出现的新情况、新问题，揭示和反映阻碍政策措施落实、制约资金整合的体制性障碍和制度性缺陷，提出对策建议，促进完善制度机制。

　　3.扶贫审计的方式方法

　　为形成合力，扶贫审计由审计署统筹协调，全国各级审计机关实施。省级审计机关对本省区域内扶贫审计负主体责任，审计署特派办根据审计署统一要求抽审一定数量的贫困县，省级审计机关与特派办强化数据采集的分工协作，实现数据共享，加强大数据审计思路和方法沟通交流。省级审计机关加强本地区扶贫审计工作统筹，加强计划协调、力量整合、成果共享，各市县审计机关按照本级党委的要求，开展本地扶贫审计，在审计过程中，协调下级审计机关，利用“上审下”“交叉审”“同级审”“联合审”的方式进行审计，审计计划和结果由省级审计机关统一报告审计署。东部援助地省级审计机关主动商受援地审计机关，明确帮扶政策落实和相关资金项目的审计主体，审计计划及落实情况向审计署扶贫审计工作领导小组办公室报备。在同一个审计机关，推动扶贫审计与各类审计项目的统筹融合，在政策跟踪审计、经济责任审计及财政、金融、企业、社保等专项审计中，都将所审计部门、地区贯彻落实脱贫攻坚决策部署情况作为重点内容。通过扶贫审计计划统筹、资源整合、项目融合、成果共享，推动中央部门、省、市和县各级审计组优势互补、密切配合、上下联动。与此同时，各级地方审计机关结合当地的实际情况，积极对区域内国定贫困县、省定贫困县和非贫困县扶贫政策落实和资金项目开展跟踪审计。正是通过“全国一盘棋”的组织方式，我国审计机关实现了在对832个国定贫困县审计全覆盖的同时，还扎实推进了省定贫困县和非贫困县扶贫审计全覆盖。

　　我国扶贫审计的一个重要特点是跟踪审计不间断。我国审计机关按照“十三五”规划纲要的要求，建立了扶贫政策落实情况跟踪审计机制。从审计署2015年8月至2019年第四季度共18次国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告中，我们可以发现，每次审计结果公告中都有专门篇幅陈述扶贫政策跟踪审计的结果。可以说，自2015年以来，扶贫审计工作一直在持续进行中，从未间断过。对脱贫攻坚任务重、资金量大的贫困县，生存环境恶劣、致贫原因复杂、基础设施和公共服务缺口大、脱贫难度大的深度贫困地区，贫困老年人、残疾人等脱贫攻坚重点群体，因病致贫返贫和住房安全等脱贫攻坚重点工作，以及反映问题多的重点地区和单位，审计机关加大审计频次和力度，组织开展了多轮次审计或专题审计。

　　我国审计机关在扶贫审计中主要采用三种审计方法。一是审阅。即审计人员通过审查被审计单位及有关部门的纸质、电子和其他介质的资料，获得相关证据资料。二是询问和调查。即审计人员通过深入贫困村，走访贫困户，实地察看被审计项目的进度、资金的使用情况和使用效果等，以进一步了解项目运行情况、资金发放及使用情况，收集审计资料。三是数据分析。即审计人员通过计算机信息技术等对同部门或跨部门的审计对象数据进行关联分析，运用大数据分析方法，将扶贫部门和财政、公安、房管、工商、教育、人社、卫生、民政等扶贫相关重点部门数据进行比对，从中得到与政策目标、资金使用范围、项目收益范围不相一致的疑点信息，并在具体审计中进一步核查核实等，充分发挥数据引领和精准“导航”作用，提高工作效率。

　　4.扶贫审计的成效

　　我国扶贫审计工作成效显著。2020年6月，时任审计长的胡泽君在审计工作报告中指出，扶贫审计查出问题金额占抽查资金比例由2016年的25.8%降至1.5%，其中违纪违规问题占比降至0.19%。通过检索国务院近年来的年度审计工作报告、整改情况报告，以及审计署国家重大政策措施落实情况跟踪审计的结果公告，我们发现，审计署通过扶贫专项审计和国家重大政策措施落实情况跟踪审计发现的问题主要有：落实扶贫政策不到位不精准；财政资金统筹不到位、扶贫资金闲置、未及时拨付或未发挥效益；扶贫开发项目推进缓慢；由于前期论证不充分或运营管理不到位，项目效果不佳；扶贫项目管理不规范；骗取套取和违规使用扶贫资金；一些扶贫工作不细不实等方面的问题。从2015至2018年度国务院的审计工作报告中反映的情况和整改情况报告中反映的整改情况看，扶贫审计收到了很好的成效，主要体现在三个方面。一是促进扶贫政策落实、扶贫项目加快推进和扶贫资金的有效统筹使用和阳光化管理，推动扶贫政策落地见效，促进提高扶贫项目和资金的绩效。二是审计机关在审计过程中发现的违法违规问题得到纠正，相关责任人受到处理处分和追责问责，在惩治违法违规和腐败行为的同时，也发挥了震慑作用。三是促进了国务院扶贫办、财政部等相关部门和地方政府，针对审计发现的问题，修订和出台相关规定，健全完善了相关制度和机制。例如根据审计署扶贫审计结果，国务院扶贫办和财政部制定了《中央财政专项扶贫资金管理办法》和《财政专项扶贫资金绩效管理操作指南（试行）》。我国省级审计机关财政扶贫资金审计发现的问题和整改情况与审计署的十分相似。

　　三、比较与分析

　　1.中美扶贫审计的异同

　　从上述中美两国扶贫审计工作的情况看，两国最高审计机关即审计署的扶贫审计工作有很多相同之处，主要包括：一是都围绕政府扶贫工作的目标和任务，制定审计规划，将扶贫审计工作作为一项重要工作任务进行部署和安排；二是都把扶贫政策落实、项目推进和资金管理使用绩效作为审计的重要内容，多形式多角度地开展了扶贫审计工作；三是审计过程中，都主要采用了包括审阅资料和相关凭证记录、调查和访谈等在内的审计方法；四是都公开发布了很多扶贫审计结果，在健全完善本国扶贫工作机制、促进扶贫项目更好推进和收到预期效果方面发挥了积极作用。

　　两国扶贫审计工作的差异具体表现在以下几个方面。

　　（1）在扶贫审计的目标方面。我国扶贫审计的目标具有查处违法违规问题与促进健全制度机制并重的特点。无论是审计内容安排和审计结果还是整改情况，我国扶贫审计注重查处扶贫过程中的违法违规、不规范和政策执行不到位等问题，同时也通过从制度机制上分析产生问题的原因，促进制度机制的完善。而美国审计署开展的扶贫审计，既有对扶贫政策即低收入项目总体情况开展的审计和评估分析，也有对具体某一低收入项目的审计，在业务类型上，都是与扶贫项目有关的绩效审计。美国审计署在扶贫审计中，注重客观反映扶贫项目执行情况和遇到的需要解决的问题，起到督促扶贫项目执行、完善扶贫机制和提高扶贫工作绩效的作用。

　　（2）在扶贫审计的对象方面。我国扶贫审计的对象具有扶贫政策、项目、资金和贫困县全覆盖的特点，从扶贫审计的规划部署情况和公告的审计结果来看，近年来我国审计署不断加大贫困县的审计力度，反映的一些政策落实、项目推进和资金管理使用方面存在的问题，也主要是在对一些贫困县审计中发现的。而美国审计署开展的扶贫审计，主要审计的是联邦部门和单位推进扶贫项目和实现扶贫绩效方面的情况，其审计的对象主要是联邦部门和单位。

　　（3）在扶贫审计的组织方式方面。我国扶贫审计采用“全国一盘棋”的组织方式，由审计署统一领导和规划，全国审计机关按照审计署的统一要求和安排开展扶贫审计工作。而美国的扶贫审计工作是联邦和州、地方审计机关分别负责，按照各自职责范围和权限，对扶贫项目和资金的管理使用情况进行审计。

　　（4）在扶贫审计的方法方面。我国的扶贫审计除采用审阅、调查和访谈等方法外，大数据关联分析是其中一种常用的审计方法。例如将建档立卡贫困户信息表与房产、财政供养人员、公积金缴纳等数据进行关联比对，查出违规纳入精准帮扶贫困户的家庭；将发放的低保金、五保供养费的明细表与公安系统户籍注销人员信息进行关联比对，发现为已注销户籍的死亡人员发放低保补助金等问题。也正是因为可以利用大数据关联分析比对，才能够实现我国扶贫审计规划中提出的“全覆盖”的要求。从前述情况看，美国审计署的扶贫审计大多采用审阅、文献分析、调查和访谈等方法，对于大数据关联分析比对的方法使用不多。

　　（5）在扶贫审计的整改方面。我国审计机关不仅揭露扶贫领域存在的问题，还针对审计发现的情况和问题，及时提出意见和建议，督促有关地区和部门及时整改，并依法向社会公告审计发现的问题和整改情况。每年12月国务院关于中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告中，都对6月关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告中指出的问题进行逐一回应，其中包括扶贫审计查出的问题。在审计署公告的国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果中，有专门的一部分用来阐述以往审计发现问题的整改情况，在一些公告的附件中还专门列示整改效果较好的事例。为确保审计发现问题整改到位，2020年审计机关还对以往扶贫审计中发现问题的整改情况进行了专题审计。此外，我国的扶贫审计整改主要体现在被审计市县及时纠正问题，对相关责任人进行处分和追责，相关管理部门制定或修订相关制度和规定，完善扶贫机制和扶贫资金管理办法。美国审计署扶贫审计整改主要是指联邦部门和单位采纳审计建议，改进扶贫项目和资金的管理，完善相关制度和办法，进而提升扶贫工作绩效，较少体现为追回或退还资金等纠正措施，由于很少将审计发现的问题或不足归结于某个人或某几个人，审计整改时也几乎没有对相关责任人进行追责问责的情况。

　　2.主要原因分析

　　存在上述差异的原因主要在于中美两国国家结构形式不同，以及由此带来的扶贫机制和审计制度方面的不同。单一制的国家结构形式，使我国在中央和地方的国家机构职权划分上，与实行联邦制国家结构形式的美国有很大差别，而这一差别对扶贫机制和审计制度都产生了重要影响。另外两国审计机关的角色定位不同，影响了扶贫审计工作的目标和具体审计成果的体现。

　　（1）扶贫工作机制不同

　　近年来我国扶贫工作机制主要有以下几个特点：一是动员全党全国全社会力量，实现政府、市场、社会互动和行业扶贫、专项扶贫、社会扶贫联动；二是坚持“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的责任体系，强化党政“一把手”的责任制；三是立足我国贫困主要在农村的特点，将集中力量支持深度贫困地区脱贫攻坚作为重要任务，坚持片区为重点，精准到村到户，实施精准扶贫精准脱贫，明确扶贫工作目标；四是将开发式扶贫与社会保障结合起来，出台特色产业扶贫、易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、教育脱贫、医疗保险和医疗救助脱贫、农村最低生活保障制度兜底脱贫、资产收益扶贫等多项政策。与扶贫工作机制相适应，我国审计机关将扶贫审计的重点放在贫困县，加强对各项扶贫政策措施贯彻落实情况的跟踪审计和扶贫专项资金审计，目的就是促进扶贫工作收到效果，扶贫目标如期实现。

　　美国联邦政府的扶贫政策，常常与“社会保障”“公共福利”“社会安全网”等方面的政策交织在一起，与其宏观经济政策、反歧视法律以及国家对普及公共教育的承诺等方面有着密切联系。专门针对低收入群体的低收入项目，与我国精准扶贫的政策类似，共有8类90多个，覆盖医疗保健、现金援助、粮食援助、教育、住房和发展、就业和培训等多个领域。这些项目大多是由国会的某委员会进行监督，由某联邦部门和单位进行管理，有的项目通过州政府再到地方政府，最后到达个人和家庭，有的项目则不需要通过州政府或者地方政府，例如补充社会保险（SSI）和劳动所得税收抵免。因此美国审计署、联邦监察长办公室、州和地方审计机关，以及从事单一审计的注册会计师等都会参与扶贫审计工作，按照职责分工开展扶贫审计，但由于低收入项目主要由国会的委员会负责监督、联邦部门和单位进行管理，作为国会的调查机构，应国会各委员的要求，对这些联邦部门和单位低收入项目的管理职责履行情况开展审计监督，自然成为美国审计署的一项重要工作任务。

　　（2）审计体制安排的不同

　　我国的审计制度安排，与单一制国家结构形式以及由其决定的统一领导、分级管理的国家行政管理体制相适应。国务院设立审计署，县级以上地方各级人民政府分别设立审计机关。审计署在国务院总理的领导下主管全国审计工作，地方各级审计机关分别在本级人民政府行政首长和上级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。这种审计制度安排，可以集中力量办大事，为审计署统筹整合全国审计资源、开展扶贫审计工作提供了制度基础和条件。审计署不仅按照“统一组织领导、统一工作方案、统一标准口径、统一审计报告、统一审计公告”等五统一原则，部署和组织开展全国的扶贫审计工作，还对国家扶贫政策落实情况、贫困县和项目推进及资金使用情况直接进行跟踪审计和专项审计，并且要求各省级审计机关在组织开展本区域范围内的扶贫审计的同时，定期报送扶贫审计工作情况。美国联邦的审计制度包括三个组成部分：一是由美国审计署代表国会开展的审计；二是各部门机构监察长办公室代表总统开展的审计；三是根据《单一审计法》对包括州和地方政府、学院、大学、医院和其他非营利机构在内的所有接受联邦财政拨款的单位进行的单一审计。美国联邦审计署与各州和地方审计局之间没有领导和被领导的关系，因恪守联邦和地方之间的权力边界，联邦审计署很难统一组织各级各地审计机关共同开展全国性质的跨越政府级次的大型审计项目，也无法对联邦财政资金的管理使用情况进行全过程跟踪审计，因此，美国联邦和州审计机关是分别按照法律规定的权限范围开展扶贫审计工作的。

　　（3）审计机关的角色定位不同

　　我国审计法律制度规定，国家实行审计监督制度，审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支的真实、合法和效益。审计机关作为监督部门的定位，决定了我国审计机关在扶贫审计中注重查处违法违规问题和案件线索，扶贫审计的结果较多地体现为审计查出的“问题”和针对审计查出问题进行的具体整改，以及针对相关责任人的追责问责。近年来，我国审计机关更新审计理念，强调发挥审计的建设性作用，在查处违法违规问题的基础上，注重分析体制机制方面的原因，促进制度和机制的完善。美国审计署是专门为国会开展审计和调查的机构，为国会立法决策和监督行政部门提供支持是其主要工作目标。按照这一角色定位，美国审计署通过开展监督、洞察和前瞻活动，在促进政府提高行政绩效，维护美国民众的利益方面发挥了重要作用。美国审计署开展的扶贫审计工作以绩效审计为主，审计成果较多地体现为客观的评价和研究分析，以及向相关部门提出的提高扶贫工作绩效和完善扶贫机制的意见建议。

　　综上，虽然中美两国扶贫机制、审计制度安排不同，两国审计机关都始终坚持结合本国实际，开展了大量的扶贫审计工作，在推动本国扶贫事业和可持续发展方面发挥了积极作用。特别是我国审计机关开展的扶贫审计工作，为打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会做出了贡献，因此受到了党中央和国务院以及社会各界的高度肯定。从世界范围来看，各国最高审计机关普遍十分重视开展可持续发展目标方面的审计工作，其中很重要的是开展扶贫审计工作。2019年9月在莫斯科召开的世界审计组织第23届大会上通过的《莫斯科宣言》，重申了各国最高审计机关要为《2030年可持续发展议程》做出有意义且独立的审计贡献的观点。2020年3月，世界审计组织公布了《可持续发展目标审计模型》（试行版），为世界各国最高审计机关审计本国落实可持续发展议程中确定的具体目标情况提供指导。中美两国最高审计机关未来可以就扶贫审计工作开展更加充分的交流，分享各自经验，借鉴彼此的成功做法，推动本国扶贫审计工作发展和发挥更大作用。(注释略)