内容摘要:《世界环境公约（草案）》标志着国际环境法从碎片化走向“整体体系化”，意在化繁就简、“硬化”软法、回应国际环境新问题。其创设了“本源—衍生”原则等级，采用了“环境人权”的新方法，引入了“不倒退”等新原则，推动了“环境权”法律解释的新实践。但其提取法律“公因式”方式欠妥，存在法律冲突条款缺乏、责任分配不均、履约机制虚弱等问题，甚至存在引起“环境贸易战”的风险。《世界环境公约（草案）》审议过程中，大国博弈和国际合作并存。中国可建议该公约增加法律冲突或支持条款，设置独立的代内公平条款，扩展全球盘点等履约方式；另一方面，中国需加强自身能力建设，坚持在多边框架下进行“碳关税”的协商与合作。

　　关键词：《世界环境公约（草案）》；碎片化；体系化

　　作者简介：彭亚媛（1992—），女，江苏常州人，复旦大学法学院2017级博士生，主要研究方向：国际法、国际经济法；马忠法（1966—），男，安徽滁州人，复旦大学法学院教授、博士生导师，法学博士，主要研究方向：国际公法、知识产权法与国际贸易的知识产权法。

 

　　全球环境问题与日俱增，人类面临的公共健康威胁日益严重，但国际环境法却因碎片化无法得到切实有效地履行。2015年，法国法学家俱乐部发布《增加国际环境法的效力：国家责任和个人权利》，呼吁制定一项具有法律约束力的综合性、统领性、全球性环境公约。2017年，该组织起草《世界环境公约（草案）》（以下简称《公约（草案）》），并发布《走向世界环境公约白皮书》阐明其必要性和合理性。同年，该公约由法国总统马克龙提交至联合国大会，联大以 143∶6 通过了“起草《世界环境公约》”的议案。由此，该项民间文件一跃成为起草国际公约的蓝本，将对未来全球环境治理产生深远影响。

　　中国一直积极参与《世界环境公约》相关工作。2018年《公约（草案）》审议期间，中国代表团提交了《关于联大迈向〈世界环境公约〉 特设工作组的评论意见》。2019年《中法联合声明》，表明了中法支持联大“迈向《世界环境公约》”的决议，努力改善国际环境法的决心。现有的学术研究主要讨论了《公约（草案）》的必要性、内容恰当性及其政治影响，偏重《公约（草案）》文本兼容性和可行性问题，将《公约（草案）》等同于一般的国际法编纂行为，却忽略了《公约（草案）》背后的国际环境法从“碎片化”或“局部体系化”向“整体体系化”的范式转变。有鉴于此，本文将从国际环境法历史发展的视角，研究《公约（草案）》的制度创新，并对我国在该公约谈判中的立场提供对策和建议。本文认为虽然《公约（草案）》所代表的国际环境法“整体体系化”的趋势不可逆转，但其提取法律“公因式”的做法或许还有待改进。

　　一、世界环境公约的必要性

　　国际法现代性的特征之一就是社会学家所谓的“功能差异性”，即社会的各个部分日益专业化和自主化，出现了相对自治的社会结构和行动。国际环境法也因事项不同而逐渐分化成“气候变化法”、“国际水法”、“国际生物资源保护法”等专门领域。国际环境法“碎片化”既是政治多元化在国际法中的体现，也是对单一国际治理机制失灵的一种必要和适时的反应，有助于形成有益的信息共享和规范发展的制度安排。然而，目前500多项多边环境公约，数以千计的国际环境宣言和文件如同“碎片”，并没有很好地协同，反而出现了许多空白、重叠与不一致，影响了环境条约的履约实效。

　　“我们并不缺少法律，而是缺少实施”，制定一项有约束力的世界环境公约是目前最为有效，也最具可行性的方案。国际法存在多种“体系化”进路，比如：通过国际司法机构及各国实践发展国际习惯法、权威机构对国际法原则进行编纂，以及制定综合性或“一揽子”条约。然而从国际环境法的发展来看，国际司法的推动和法律编纂的作用非常有限。在司法方面，仅在少数跨境环境侵权案中存在零星的习惯法，甚至有些国家并不认同国际法院有关环境的不利裁决，比如在1973年的“核试验案”后，法国就撤回了对国际法院的强制管辖的承认。在法律编纂方面，由于缺乏法律约束力，很难产生实际效果。反观之，制定世界环境公约存在三项优势，即凝结各方共识、提高法律确定性，集中资源促进实施。具体而言：

　　第一，凝聚共识，改善国际环境法“碎片化”。有观点认为，环境问题广泛性和地缘性的特征决定了其解决方案要兼顾整体性和局部地区的特殊性，因此，国际环境法无法像国际贸易法那样有一个“一揽子”的解决方案。但事实上，国际社会采用具有弹性的环境原则，来为国际性环境问题提供指导。这种尝试从1972年《斯德哥尔摩宣言》、1982年的《世界自然宪章》、1992年的《里约宣言》一直持续到2015年的《巴黎协定》和《2030可持续发展议程》。且自1995年起，国际自然及自然资源保护联盟（IUCN）起草的《关于环境的国际盟约（草案）》编纂了全球环境法的主要原则，业已更新到第五版。这些成果都为世界环境公约奠定了共识基础。随着全球环境问题的日益严峻，国际社会需要世界环境公约进行协调，将“碎片化”的国际环境条约和国内法有效地“串联”起来，改善各个环境部门缺乏协同的状态。

　　第二，化繁就简，提升法律约束力。一方面，国际环境问题的严峻性，软法并非解决之道。国际环境法的成果大部分为“国际性文件”，而非有法律约束力的“国际性条约”。这种方法固然可以促进各缔约方慢慢向实质性的行动发展，但在目前严峻的形势下，这种在法律效力上妥协的方式并未达成预想的效果，反而由于各利益攸关方不断地争吵和拖延，全球环境治理陷入停滞或僵局。另一方面，目前国际环境法一般原则地位不一。国际环境法的主要法律渊源来自国际条约，有些国际环境原则已经取得国际习惯法的地位，有些则还在形成和发展中。而世界环境公约可以将软法“硬化”，提升国际环境法的法律约束力。

　　第三，遇水叠桥，回应国际环境法的新问题。一方面，目前还存在一些未被现有法律覆盖的环境议题亟待解决。比如，海洋塑料污染、海洋噪音等新问题，需要借助于新的国际环境法原则来推动各国合作与行动。另一方面，也可回应各国国内法中环境权利入宪问题。迄今为止，世界上超过四分之三的国家宪法明确提到环境权或环境责任，涉及健康权、生命权、享有清洁安全有利的环境权以及对自然生态的义务等。环境权利上升到了国家宪法层面，而国际上却缺乏与之匹配的、具有统领性和约束力的环境条约以协调各国法律。

　　二、《世界环境公约（草案）》的制度创新

　　《世界环境公约（草案）》希望采用“体系化”的路径，促进国际环境法协同增效。在法律层面，《公约（草案）》需要提取和整合各个多边环境公约和国际性文件的“公因式”；在机制层面，需要促进各环境部门之间的平衡与合作，以达成 “协同一致且富有雄心的行动”。为达成目标，《公约（草案）》采用了新结构、新方法和新原则，并推动了新实践的发展。

　　2.1 新结构：构建“本源—衍生”的原则等级

　　在结构上，《公约（草案）》一改以往国际环境公约罗列的模式，创新性地提出了“本源性规则”和“衍生性规则“的公约架构。《公约（草案）》确立了两项“本源性原则”(source principles)和一系列的“衍生性原则”（derived principles）。两项“本源性原则”一为权利，即第一条“享受健康生态环境的权利”，这两为义务，即第二条“养护环境的义务”。二者构成了整个公约的基石。第三条至第二十条是“衍生性原则”，包括：可持续发展纳入政策、代际公平、预防、谨慎原则、对环境的损害、谁污染谁付费、公众知情权、公众参与、获得环境司法保障的权利、教育和培训、研究和创新、非国家行为主体和国际内部机构的角色、环境标准的有效性、复原能力、不倒退、国际合作、武装冲突、国情多样性。公约这一新颖的结构设计，突出了环境权和养护义务的重要性，使得条约整体更有条理性。

　　这种“本源—衍生”的原则架构，创造了国际环境法各项原则之间的“等级”，有助于缓解“碎片化”问题。“碎片化”在国际环境法中普遍存在，包括协作碎片化、合作碎片化和冲突碎片化。即使在一些“局部体系化”的环境部门中，也存在很多空白和模糊。《公约（草案）》等级性原则架构可以一定程度上改善此类不一致和不安定的状况。以《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》之间关系为例，在巴黎协定谈判期间，发展中国家和发达国家对于《巴黎协定》和《联合国气候变化框架公约》之间的关系持有不同立场。发展中国家认为《联合国气候变化框架公约》是《巴黎协定》的母法，因此发展中国家可以利用《联合国气候变化框架公约》一般原则约束发达国家。比如，利用“共同但有区别的责任和能力”条款主张，发展中国家“减排”义务的达成，取决于发达国家是否完全履行技术转移和资金支持义务。相反，发达国家希望《巴黎协定》能够代表《联合国气候变化框架公约》的“范式转变”，主张两者独立。由于意见分歧，《巴黎协定》故意回避该问题。如果采用《公约（草案）》的等级性原则架构，《联合国气候变化框架公约》可以视为反映气候变化“环境权”和“养护义务”的条约，体现的是“本源性”原则。而《巴黎协定》仅为达成控温2℃一种“国际合作”，属于“衍生性”原则的一部分。由此，《联合国气候变化框架公约》所载的原则应优先适用于《巴黎协定》的缔约方。

　　2.2新方法：经由人权实现环境保护目标

　　自1972年《斯德哥尔摩宣言》提出“环境权”之后，1992年的《里约宣言》避免了“基本权利”等用语，仅仅提及“保护和改善环境”，将环境事务视为国家和政府的责任。而《公约（草案）》第一条“享受健康生态环境的权利”，则是首次在国际公约层面肯定了独立的环境人权，创造性地将人权法和环境法结合起来，使得国际环境法本身得以借助“环境人权”整合起来。

　　内容上，《公约（草案）》中的环境权跨越了三类人权领域。第一类，作为公民政治权利的环境权，即由于各种环境破坏而受其影响的基本人权，包括生命权、健康权、食物权和饮用水权等人类固有的实体权利，也包括获取环境信息、环境诉讼的司法救济和公众参与政治决策等程序权利。在此处，环境权是保障基本的生命和财产免受环境侵害的最低标准。第二类，作为经济社会权利的环境权，即将“享有适宜、健康和可持续的环境”作为1996年《经济、社会和文化权利公约》中的经济社会权利。确立“环境权”，表明“环境权”和有名的经济社会权利具有同等的重要性，并具有优先于无名的经济社会权利的地位。第三种，作为集体人权的环境权。第三代人权或者集体人权一般被认为包括和平、发展和良好的环境。环境权作为一项群体性权利，是人类社会整体福祉不可或缺的一部分，可促使政府或国际组织投入必要资源、采取相关措施以实现环境目标。

　　效果上，《公约（草案）》试图克服“国家退群”问题，开创“经由人权”倒逼国家采取环境行动的新局面。传统的国际环境法建立在“国家同意”基础上，而现有的国际机制很难克服“国家中心主义”。比如，美国1997年拒绝加入《京都议定书》，并退出2015年的《巴黎协定》，2018年日本退出《国际管制捕鲸公约》并恢复商业捕鲸，这些国家的自利“退群”行为在一定程度上减损了各国在环境问题上共同行动的效力。虽然理论上存在“经由人权实现环境保护”的路径，但仅仅在个别法域内有效。例如《欧盟人权公约》允许个人诉诸欧盟人权法院，起诉相关国家侵犯其基本人权从而实现其环境权利。《公约（草案）》希望借鉴和推广欧盟的经验，将“享受健康生态环境的权利”作为基本人权。一方面，借由国际习惯法扩大“享受健康生态环境的权利”在国际性法院的适用，用以绕开“国家同意”的限制。该做法效仿了1948年《世界人权公约》，即经由长期的国家实践，形成有约束力的国际习惯法。即使一些国家基于自利而拒绝加入或退出某些环境公约，但由于其需要遵守国际习惯法，因此某些环境公约中的重要原则和内容依然适用于该国。另一方面，扩展国内法中“环境权”的内容，为国内法院提供合法性依据。在2015年乌尔根达基金会诉荷兰政府案中，乌尔根达基金会代表900多位公民，依据基本人权条款要求政府承担气候减排义务。该案是通过对《欧盟人权公约》相关条款进行扩大解释而胜诉的。而《公约（草案）》则克服了这个问题，“享受健康生态环境的权利”条款无需进行扩大解释或者额外立法。

　　2.3新原则：改进既有原则，融合最新成果

　　（1）改进既有原则

　　《公约（草案）》扩大了“谁污染谁付费”的范围。与1992年《里约宣言》第十六条仅仅将“谁污染谁付费”作为一种承担责任的考虑因素相比，该草案在第八条“谁污染谁付费”条款强调了污染的“初始肇因者”（originator）对环境损害、扰动和污染应该承担从预防、减缓到修复等全方位的责任，并且规定了缔约方有义务确保该原则的立法和实施。

　　《公约（草案）》在正文条款的表达中使用了“肇因者”（originator）而非“污染者”（polluter）的表达，也是对国际环境法近年来发展趋势的回应。第一，随着各国对于环境问题的重视，“污染者”不足以涵射所有情形。如有些环境污染或生态破坏等法律事实尚未出现，但依据科学知识推定，此类行为将导致环境损害，法律上需要承担恢复环境义务，此时 “肇因者”的表述更为合适。第二，这种“肇因者”的表达也为跨境环境诉讼中当事人适格问题提供更为坚实的法律基础。两位参与起草工作的学者撰文《世界环境公约：概念基础》专门对“肇因者”进行解释，认为其不仅包括个人、法人，还包括国家。这种立法者解释，明确了跨境环境纠纷中国家主体地位的问题。在许多跨境环境诉讼中，“污染”尚未实质发生，或提起跨境诉讼的国内法依据缺位。如1974年“澳大利亚、新西兰诉法国核试验案”中，法国在其南太平洋地区的领土内进行空中核试验，引起了放射性微粒回降，导致相关国家海域和公海严重污染，且侵犯了“公海自由”，严重妨害了公海范围内的船舶和飞机通行。最后由于法国表示放弃后续的空中核试验，国际法院认为裁决没有必要，也并未对公海的核辐射污染进行责任判定。该案若置于《公约（草案）》之下，依据“谁污染谁付费”的规定，法国应该对其核试验产生的“环境退化”负责并承担相关恢复的费用。第三，“肇因者”的表述对未来环境争议也具有指导性意义。在联合国海洋法会议中，有些代表提出：人为水下噪音，如声呐、超声波对于海洋生物多样性和渔业造成了巨大影响，也应该定性为污染，适用于“谁污染谁付费”的原则。甚至有学者建议，该原则未来可用于温室气体排放，促进从碳基技术迅速转向绿色技术。

　　（2）创设新原则

　　第十七条“不倒退”原则（the principle of non-regression）是近期国际环境法最新发展成果。在国际法中，“不倒退”原则常见于人权法。几乎主要国际人权条约和文件都认为，人权一旦得到承认，就不能限制、破坏或废止，比如《世界人权宣言》第三十条就规定“不得破坏宣言所载的任何权利和自由”。对环境法而言，不倒退原则相对较新，不倒退意味着不降低对环境的保护。以往的国际性和区域性环境法都致力于将“改善环境”（improving the environment）作为目标，只有少数的条约的正文中暗含了这种“不倒退”的意思，如1994年《北美环境合作协定》中就规定：“禁止降低环境保护标准”。2011年，欧盟开始呼吁“在保护环境和基本权利的背景下承认不倒退原则”。此后，人们开始审视“不倒退”条款在国际环境法中的作用，“不倒退”作为一种共识被纳入2012年“里约+20”会议的最终成果《我们想要的未来》中。“不倒退”条款反映了《公约（草案）》将保护环境落实到各国法律和政策方面的决心。与“不倒退”相对应的概念是“前进原则”，前进是为了改进环境立法，包括根据最新科学知识提高保护环境程度。“前进原则”业已出现在一些国际环境条约之中，如《巴黎协定》第四条就明确规定了“前进原则”，即各国在每下一轮的“国家自主贡献”中“将比缔约方正在履行的国家自主贡献有所进步，并反映尽其最大可能的力度”。

　　2.4 新实践：法律解释的重要参考依据

　　2017年，英国“海洋之友”诉英国政府的案子是世界上第一起法官运用《公约（草案）》案件。法官将《公约（草案）》第八条“谁污染谁付费”原则作为法律解释中的重要参考依据。在该案件中，非政府组织“海洋之友”（Friend of the Sea）起诉英国政府，认为2001年《水污染费（修订）条例》不符合“谁污染谁付费”原则。该法要求所有污染者，不论其污染配额大小，无论污染程度如何，发放水污染许可证时都收取相同的“固定费用”。该法规本质上体现的是“付费污染”的思维。“海洋之友”认为，这与“污染者付费”的原则是不一致的，向一个普通养殖农场主收取与石化公司相同的费用是不公平且非法的。法官将《公约(草案)》第八条“谁污染谁付费”条款作为整个裁决的讨论起点，认为虽然该地区并不能直接适用该项法律，但可以用来说明“该原则现已成为国际和国内环境法的基本原则”。法官进一步说明该条款“必须理解为要求造成污染的人承担补救污染的费用……以及实施预防政策所产生的费用。”

　　《公约(草案)》通过更为具体也更具灵活性“原则”将各项环境事务串联到一起，协调和编纂了主要的国际环境法原则，为各国国内法和法院提供清晰、简洁和权威的文本。虽然该公约还在磋商阶段，不具有法律效力，但其简洁的法律语言可以促进各国法官运用《公约（草案）》中普遍承认的原则去解释相关案件。 

　　三、《世界环境公约（草案）》在整合“碎片化”中的问题

　　在整合国际环境法“碎片化”过程中，除了需要对条约文本进行斟酌，立法者还需要考虑制度设计其他三个方面：各个环境条约和机构之间的协同合作、公平的责任分配，以及合理高效的履约机制。各个条约之间没有明显的法律冲突是“体系化”的前提，公平的责任分配是提升各国政治参与度的基础，而合理高效的履约机制是达成条约目的的必要条件。然而，《世界环境公约（草案）》在这三个方面却语焉不详、模糊不清。

　　3.1未置可否的法律冲突

　　（1）《世界环境公约（草案）》内部的法律冲突规则

　　《公约（草案）》中并没有明确的法律冲突条款，以解决国际法的适用问题。有观点认为，《公约（草案）》本身某些条款可能具备解决法律冲突的功能，如“不倒退”条款。该条款可能同时具有实体和程序上的双重含义：在实体上，即禁止各缔约方降低现有环保标准的法律法规和做法；在程序上，该条款甚至可以考虑作为法律冲突条款，排除或者限定一些条约和法律的适用。

　　但“不倒退”条款作为法律冲突条款的观点稍显牵强。国际环境法的主要渊源来自国际条约，少量来自习惯国际法和一般法律原则。与环境相关的“不倒退”条款目前来说仅是一项理念，而非明确的法律原则。许多条约中的内容体现了“不倒退”理念（如“提高”、“前进”等），但并未直接使用“不倒退原则”的文义表述。如国际投资条约《欧盟—韩国双边投资协定》第十三条第七款、《欧盟—日本双边投资协定》第十六条第二款，以及欧盟起草的《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》第四节“贸易与可持续发展”，这些文本中的“不倒退”条款只涉及实体层面而不作为法律冲突条款，只要求当事方不得为了鼓励贸易或者投资而减损或不实施其环境法。“不倒退”也不构成国际习惯法。国际习惯法是指，作为通例之证明而经接受为法律者。“不倒退”的正式用语最早出现于2011年欧盟为“里约+20”会议提出的倡议之中，而“里约+20”最终成果《我们希望的未来》也仅仅在第十九段和第二十段提及“前进”（progress）和“不要后退”（not back track）等语句。该原则也并未被各国普遍承认或者接受为国内法，因此也很难说可以构成一般法律原则或者国际习惯法。所以，目前的“不倒退”条款只意味着不降低现行法律法规标准，起到“维持现状”的作用，不具备作为法律冲突条款的解释空间；从效力上，其既不是习惯国际法，也不是一般法律原则，与此相关的国际条约也为数不多，其是否具有法律约束力还有待商榷。

　　（2）《世界环境公约（草案）》与其他多边环境公约的冲突

　　《公约(草案)》与其他多边环境公约的关系，可以适用《维也纳条约法公约》中有关法律冲突条款以及一般法律冲突原则。起草《公约(草案)》的专家认为该公约是对其他国际环境文件和多边环境公约的继承和发展，是先法和后法的关系。法国前外交部长法比尤斯直接指出，根据“特别法优于一般法”原则，如果《公约(草案)》与具体环境领域的协定发生冲突，后者的约束力超过前者；在尚未被法律覆盖的领域，《公约(草案)》将填补空白。

　　但有些情况下，上述的冲突规则将会 “失灵”。譬如《华盛顿濒危野生动植物种国际贸易公约》（简称《华盛顿公约》）将某些物种从“附录一 禁止贸易”转移到“附录二 限制贸易”。从表面上看，确实有一些物种因为附录名单的变更，从受保护的状态变成允许捕杀和买卖，较之前处于更加不利的境地。该情形明显与《公约（草案）》的“不倒退”条款相冲突。如果认定《公约（草案）》优先，则《华盛顿公约》将彻底失去意义，如果认定《华盛顿公约》有效，则《公约（草案）》的“不倒退”原则需要增加例外条款，或者进行权威解释。

　　（3）《世界环境公约（草案）》与国际贸易法的冲突

　　《公约（草案）》似乎无法解决既有的冲突。环境和贸易之间的法律冲突由来已久。一方面，这种冲突体现在条约文本表述上。如2010年《名古屋议定书》规定，在使用遗传资源或与遗传资源有关的传统知识时要承担披露义务以及惠益共享的义务，但《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）却没有类似的规定，甚至有可能发生因为履行前者而违反后者的情况。另一方面也体现在世贸组织（WTO）对相关环境问题的司法裁决上。从世贸组织项下《关税及贸易总协定》（GATT)对于第二十条“环境例外”的解释来看，自由贸易和环境保护之间的冲突并没有一个简单直接的解决方式。在实践中，多边环境条约很难在《关税及贸易总协定》第二十条的解释中起到相应的作用。例如，在“可用尽的自然资源”解释上，上诉机构注意到多边环境公约对“自然资源”的定义，最终采纳了演进解释，认为不仅包括矿物等非生物自然资源，也包括生物资源（濒危动物）。但有时，世贸组织争端解决机制也会因为将“贸易目标优先于环境目标”而备受批评。比如在“欧盟石棉案”中，上诉机构不仅要考虑成员方的环境措施对实现环境目标的贡献，还会进一步比较系争措施（measures at issue）与其他合理替代措施的“贸易限制”程度。印度代表对《公约（草案）》的异议之一就是“其并未就世贸组织争端解决机构和国际投资争端中有关环境问题进行全面的评估。”联合国秘书长在其报告《国际环境法和环境有关文书的欠缺：制定全球环境契约》中也无奈地承认：“世贸组织多哈回合谈判已经花费了十七年的时间，就促成贸易与环境的相辅相成达成共识的难度很大。”据此，人们很难期待《公约（草案）》会“一揽子”解决贸易和环境之间的法律冲突。

　　此外，《公约（草案）》很可能为 “环境关税”大开方便之门。《公约（草案）》第五条预防条款规定：“应采取必要措施来预防对环境造成的损害。”欧盟和美国很可能极力主张“环境关税”属于第五条的“必要措施”而对中国等排放大国征税。环境关税通常体现为“碳关税”，即对进口产品中的二氧化碳含量征收特别关税。“碳关税”的根本目的并非保护环境，而是为了保护本国产业。在经济学上，由于各国减排政策不一导致各国产品价格中碳排放成本高低不等，为保证国内外产品均承担碳排放成本，相关国家主张进行征税。“碳关税”最早源于 1997年的《京都协定书》，该协定书要求发达国家承担强制减排义务，而发展中国家暂时不承担减排义务，为了迫使发展中国家也承担减排义务，欧盟主张对不履行《京都议定书》的国家征收“碳关税”。而到2015年，《巴黎协定》的“国家自主贡献”机制取代了《京都议定书》中“不对称的减排机制”。但欧美认为《巴黎协定》并未彻底解决“搭便车”的问题，主张通过“碳关税”立法来抑制“碳泄漏”。美国2009年《清洁能源法》允许美国从2020年开始对未满足排放要求的国家征收“碳关税”。而欧盟一直主张外国企业需遵守欧盟强制性碳排放政策，2019年新任欧盟委员会主席认为，征收“碳边境调整税”可能成为欧盟2050年“碳中和”计划的补充措施。作为单边措施的 “碳关税”一直存在合法性争议，其本质上是一种“贸易壁垒”, 但可以通过巧妙的制度设计避免违反世贸组织规则。而世贸组织项下的《关税及贸易总协定》禁止各国征收“过程税”，即对于生产过程中二氧化碳的排放征税。但是欧美采取了间接征收“产品税”的方式，即对重点碳排放行业产品（钢铝、航空业等）进行征税，以避开世贸组织的审查。即使对不同国别的不同产品征收不同的“碳关税”可能违反世贸组织的“国民待遇”和“最惠国待遇”，相关国家依然可以援引《关税及贸易总协定》第二十条“环境例外”条款将其正当化。而《公约（草案）》的第五条“预防”条款，则是在国际公约层面为“碳关税”进行“合法性”背书。缺乏“法律冲突条款”，很有可能让《公约（草案）》成为“环境贸易战”的导火索。

　　3.2厚此薄彼的责任分配

　　（1）《世界环境公约（草案）》中的责任分配

　　①代内公平责任分配

　　代内公平是代内所有人，不论其国籍、种族、性别、经济发展水平和文化等方面的差异，对于利用自然资源和享受清洁良好环境方面享有的平等权利。代内不公平可以分国际不公平和国内不公平。国际不公平主要表现为财富占有上的不平等、资源消耗上的不平等、发达国家向发展中国家转移污染物。追求公平也成为国际环境法谈判的重点，《公约（草案）》为此创设了多个条款，如第十三条“研究和创新”、第十八条“合作”和第二十条“国情多样性”，旨在减缓或消除这些国际上的不平等。这些条款要求各国之间加强科学、环境养护方面的合作，并特别考虑发展中国家和最不发达国家的国情。国内不公平主要表现在获取信息和资源方面的结构性不平等。《公约（草案）》为缓解国内环境问题的不公平问题，要求各国政府在法律政策中必须 “将可持续发展纳入政策”，保障 “公众知情权” “公众参与权”和 “获得环境司法保障的权利”，同时，需要提供 “教育和培训”，促进 “非国家行为主体和国家内部机构发挥重要作用。”

　　②代际公平责任分配

　　代际公平是指当代人和后代人公平使用自然资源。当今世代的成员与过去和将来世代的成员，作为一个整体共同拥有地球的自然和文化资源，共同享有适宜生存的环境。在特定时期内，当代人既是未来世代地球环境的管理人或受托人，同时也是以前世代遗留的资源和成果的受益人。这赋予了当代人合理享用地球资源与环境的权利，同时也为当代人施加了保护地球的义务。

　　《公约（草案）》专置第四条“代际公平”，将代际公平提升到一般法律原则的高度。《里约宣言》第三条只是提及将“代际公平”作为一种考量因素，而《公约（草案）》则将其正式确立为原则并将其放在非常优先的地位。此外，第五条“预防”条款和第六条“谨慎”条款可以说是“代际公平”的具体体现，都要求考虑相关项目的环境影响。对于环境可能造成重大负面影响的项目，各国缔约方应该采取必要措施进行环境评估，并在后续活动中尽到勤勉义务。若存在对环境造成严重或不可逆损害的风险时，各缔约方应遵循谨慎原则。

　　（2）《世界环境公约（草案）》责任分配的问题

　　①不平等的代内责任分配

　　第一，被寄予厚望的《公约（草案）》缺失了“代内公平”条款。“谁为环境制度成本买单”，是代内责任核心内容。1992年里约联合国环境与发展大会上采用了 “可持续发展”的理念，在环境和发展之间寻求中间道路，强调休戚与共、可持续发展的全球伙伴关系，但是并未对全球环境保护和生态养护责任分配作出说明。其他多边环境公约，均在该问题上陷入僵局，例如《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》强调的“资金机制”“技术转让”和“惠益共享”，进展都非常缓慢。但《公约（草案）》似乎故意回避了该问题。在文本的设置上，“代内公平”并没有得到与其地位相匹配的重视。“代内公平”和“代际公平”共同出现在序言的第十三段，但是在条约正文中却呈现巨大的差异。与 “代际公平”专设一条相比， “代内公平”并没有专门的条款，甚至在“可持续发展纳入政策”条款中也未提及“代内公平”，仅仅在“国情”条款中作为一种考量因素，而非一种法律原则。

　　第二，该公约并未明确发达国家和发展中国家之间的“区别责任”。该公约仅仅使用“创新”“合作”和“国情多样性”等模糊性字词和语句来处理，既没有指明发达国家的具体法律责任，也没有为发展中国家履行相关义务创设例外条款或宽限期。比如，发展中国家所关心的“技术转让”，在《公约（草案）》中仅仅和“交流科学知识”并列，并没有强调技术转让的特殊意义。对此，乌干达表示不满，认为《公约（草案）》应该着重考虑发展中国家能力不足以及技术转让困难等情况。尤其令人注意的是，发展中国家极力主张的“共同但有区别责任”原则，在《公约（草案）》中仅仅只是作为国情多样性一种“考虑”，极大地降低了“共同但有区别责任”的法律约束力。在联大的专家报告里，也承认《公约（草案）》在“区别责任”方面存在不足：“广泛参与还依赖于具有可行的公平概念，包括公平分担责任……发达国家则有义务为发展中国家和经济转型国家提供资金、技术和能力建设支持……今后的国际环境法编撰可能需要更多而不是更少的区别对待和灵活性。”

　　②片面的代际责任分配

　　《公约（草案）》对于代际责任的规定是片面的，其只面向未来，而没有针对过去的环境责任进行规制。完整的代际公平应涵射这两种公平：指向“未来的”，即当代人必须留给后代人一个健全、优美的适宜人类居住的地球；指向“过去的”，即当代人必须清偿前代人留下的“自然债”。

　　《公约（草案）》直接忽略了“过去”，会导致历史责任得不到应有的重视。未来的一切都生长于它的昨天，历史既对现在的责任分配有帮助，也作用于未来。譬如，在气候变化问题上，历史责任是各缔约方承担排放义务的主要依据。1997年的《京都议定书》根据各国温室气体的历史排放量，来为各国设定减排目标。其中发达国家历史排放量高，需要承担更多的减排义务。此外，历史责任还是资金机制和技术转移机制的重要依据。发达国家为发展中国家提供资金和技术，并非完全出于慈善，更多的是作为对其历史责任的一种补偿，就像印度在加入《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》时主张的那样， “历史上是西方国家造成了臭氧层空洞，所以西方国家应该支付一定费用。”不得不说，法国版本的《公约（草案）》在这方面的模糊不清，可能有损于该《公约（草案）》的公允性。

　　此外，该《公约（草案）》第四条“代际公平”无法照顾到“沉默的后代人”的需求。该条指向的对象是“对环境有可造成影响的决策”。该条隐含着，代际公平指向的是一种积极行为，而没有囊括消极的 “不作为”。如果各缔约方对于太空空间、公海、南北极等问题漠不关心、无所作为，反而并不会受到制约。再有，对后代人至关重要的“共同遗产”或“共同关切事项”在《公约（草案）》中是处于真空地带的。该公约除了第四条再没有其他条款涉及后代人权利。《公约（草案）》既没有回应环境公共问题或共同关切事项上的争议，也未纳入 “惠益共享”“共同利益”“对一切人的义务”等既有的原则。基于此，《公约（草案）》并未实际回应后代人的诉讼资格、后代人权利保护等问题。

　　3.3单薄无力的履约机制

　　（1）《世界环境公约(草案)》中的履约机制

　　徒法不足以自行。根据“条约必守”原则，国家有义务采取措施处理环境问题。但在一项具有多重目标的公约中，各国在决定条约目标的优先事项和履约方式上，具有极大的自由裁量权，导致各国的行动在结果上往往缺乏一致性。这也是为何无论联合国环境署还是其他机构，都加强了对履约的监督，通过各种国际核查和报告程序来确保这些条约被恰当地实施。

　　《公约（草案）》的履约机制相较于其他多边环境公约更具有特殊性。该公约的主要目标是巩固环境法原则，将软法通过条约的形式转化为硬法。该公约规定了一项由独立专家委员会构成的监督机制，专家委员会履行职能的方式和程序由缔约方大会确定。《公约(草案)》设定的专家委员会监督机制具有三项明显的特征。第一，非代表性。《公约(草案)》的专家委员会中的各位专家并不代表缔约方，而是由政府、学界、企业界以及其他非政府组织的人员组成。第二，运作方式无强制性。该公约要求委员会以透明、不指责、不惩罚的方式运作。第三，非司法性。《公约(草案)》没有采纳相关学者“建立环境法院”的建议，没有建立类似于世贸组织的争端解决机制，而是选择了基于报告制度的促进机制。这种机制具有显而易见的灵活性和适应性。

　　（2） 履约机制能力有限

　　《公约（草案）》承载了国际社会对于全球环境治理极高的期望，但就《公约（草案）》文本而言，其履约机制的作用可能非常有限。在具体机制实施上，《公约（草案）》主要依靠以透明、不指责、不惩罚的方式运作的专家委员会。该公约的起草者也承认：“缔约方报告将是该公约主要的控制模式。”虽然缔约方需要定期向专家委员会汇报各自进展，但是专家委员会的权力非常有限，其作出的决议也只具有建议或者协助性质。如果仅依赖于报告，缺乏其他协调一致措施的话，公约的履行就很可能流于形式。典型的例子就是《与贸易有关的知识产权协定》的第六六条“发达国家向最不发达国家转让技术”条款。各缔约方从2003年就开始提交履约报告，但迄今为止，依然没有明显进展。主要原因是，单纯报告制度或许可以促进各国开展行动，但是无法产生足够的压力促使各国采取真正有效的变革措施以达成条约目的。国际上和《公约(草案)》性质类似的人权条约，其实施和履行多年以来，也逐渐建立了报告—申诉制度，并且其在联合国的地位上升到了人权理事会的高度。所以，如要真正达成《公约（草案）》的目标，仅依靠专家委员会和缔约方报告是远远不够的，还必须扩展其他方式以提升规制能力。

　　四、《世界环境公约（草案）》中的博弈与合作

　　如同路易斯·亨金说的那样“法律就是政治，我们所看到的法律无不是政治力量的结果”，在《世界环境公约（草案）》的实质审议过程中，各国具有不同的利益诉求。不同的力量之间的角逐与合作，将会影响最终的《世界环境公约》的法律效力。

　　4.1《世界环境公约（草案）》中的大国博弈

　　目前对《公约（草案）》存在三派意见。以欧盟为代表的“支持派”认为，《公约（草案）》可以缓解国际环境法碎片化，在一定程度上约束气候减排中的“搭便车者”。欧盟认为，该公约将确立人类对自然的权利和责任，旨在构建迈入“人类世”（Anthropocene）所必要的权利基础。而这种“对自然的权利和责任”主要指向国际层面的各国减排责任，以及国内层面的环境保护政策。欧盟将其倡导的“不倒退”原则纳入《公约（草案）》中，实际上希望在《巴黎协定》确定的“国际自主贡献”的减排责任的基础上，再施加一层具有法律约束力的“只进不退”的义务。

　　以美国为代表的“反对派”认为，《公约(草案)》徒劳无益，应该集中精力履行现有环境条约。在美国宣布退出《巴黎协定》后，美国更希望维持现状且自身免于强制性义务的约束。故而在《公约(草案)》事项上，美国等明确反对另行创设规范，避免其在全球环境治理上的领导力进一步衰减。例如，美国国务院前法律顾问苏珊·比尼亚兹（Susan Biniaz）专门撰文《十问<世界环境公约（草案）>》， 认为该《公约（草案）》目标不明确、内容争议较大，无法解决特定的环境争议，而且另行创设规范机会成本高昂，不如专注现有环境条约和环境机制。

　　以中国为代表“改善派”大体上认同条约文本，但需要明确“共同但有区别”原则的地位，且需增强“技术机制”和“资金机制”。“共同但有区别的责任”法律化对于发展中国家具有非常重要的意义。该原则若得以确立，将极大地改善发展中国家的地位，使发展中国家可以 “依法要求”发达国家履行相应的资金或技术转移“义务”。这是“共同但有区别的责任”条款的深远意义之所在。但是，《公约（草案）》仅仅将“共同但有区别的责任”作为第二十条“国情多样性”中的“考虑”因素，如果放任现有的表述，“共同但有区别的责任”将会沦为一种“优惠待遇”，而技术转让和资金要求也会被当作国际援助而非国际义务对待。故而，中国在2019年2月提交给联大的《迈向〈世界环境公约〉特设工作组的评论意见》中重申：“面对日益多元化、专业化、复杂化的国际环境条约体系，发展中国家履约能力和手段欠缺问题需要得到国际社会更多关注，发达国家应进一步加强对发展中国家在履行多边环境协定的资金、能力和技术等方面的支持，确保发展中国家充分和深入参与全球环境治理”。

　　为平衡这三派观点，2018年联合国发布了名为《国际环境法与环境有关的文书的欠缺：制定全球环境契约》的报告，并要求特设工作组在2018—2019年间召开三次实质性审议会议，以识别国际环境法存在的问题，探讨《公约（草案）》内容必要性以及通过可能性。但在2019年内罗毕最后一次工作组会议上各国投票情况不容乐观，《公约（草案）》很难达成在2020—2021年间生效的预期目标。目前，各国选择在斯德哥尔摩会议五十周年之际，即2022年就《公约（草案）》发布一项政治声明，以此推进该公约签署。

　　4.2 《世界环境公约（草案）》中的合作

　　《公约(草案)》承载了人们保护地球的雄心，民众努力在分化的世界中寻求合作，多数国家也在多边主义框架下积极地探寻全球环境治理方案。瑞士少女桑伯格引领青年草根举行的“气候罢工”示威游行，提出青年人有权享有可持续的未来，呼吁各国重视气候公平问题，引起人们对 “代际公平”的反思。2019年联合国气候峰会上，银行业启动《负责任的银行原则》，130家银行承诺其融资业务将根据《巴黎协定》和《可持续发展目标》进行战略调整。此外，一些国家也努力在多边主义框架下进行气候合作。2017年，中国和法国达成了《关于共同维护多边主义、完善全球治理的联合声明》，共同支持“迈向《世界环境公约》”特设工作组，在多边框架下促进国际环境法实施。2019年《中法生物多样性保护和气候变化北京倡议》“重申加强气候变化国际合作的坚定承诺”，法国承诺“履行发达国家每年筹资1000亿用于气候融资”。这些民间和国家的合作，在一定程度推动了《公约(草案)》的制度设计朝着更为贴合现实及未来需求的方向发展。

　　五、中国的应对策略

　　5.1强化我国环境外交立场，争取国家利益最大化

　　中国虽在《世界环境公约（草案）》的制定过程中一直倡导“四个坚持”，但并没有将“四个坚持”转化为具体的立法方案。中国或许可以从以下几个方面进行考虑。

　　（1） 增加“冲突”条款或者“支持”条款

　　《公约（草案）》缺乏法律冲突条款，不仅会严重影响和现有各领域的条约之间的关系，而且更有引起“环境贸易战”的风险。各国均强调“不减损现有条约义务”的重要性，包括正确处理国际贸易法和国际环境法之间的关系。《公约（草案）》可以采取“冲突”条款和“支持”条款，以促进环境条约之间协同，避免与国际贸易公约冲突。

　　第一种路径是使用“冲突”条款，用以解决与其他国际条约的潜在重叠问题和法律适用顺序的问题。《公约（草案）》与其他国际公约的关系，可以参考《生物多样性公约》第二十二条，做如下规定：“本公约的规定不得影响任何缔约国在任何现有国际协定下的权利和义务，除非行使这些权利和义务将严重破坏或威胁自然环境。”

　　第二种路径是采用“支持”条款，要求各成员方在制定和实施其他环境相关条约时支持《公约（草案）》，而不是包含与《公约（草案）》目标背道而驰的条款。《公约（草案）》可参照《名古屋议定书》第四条第二款，做如下规定：“本公约之任何规定都不妨碍缔约方制定及执行其他国际性条约，但以此等条约支持并且不违背本公约之目标为必要”。

　　（2）提高“共同但有区别的责任”条款的地位

　　《公约（草案）》并没有将“共同但有区别的责任”作为一种法律原则对待，反而是不断弱化其法律地位。在条款设置上，《公约（草案）》将“共同但有区别的责任”放在第二十条“国情多样性”项下，而不是单独列出。其次在表述“共同但有区别的责任”条款时，含有许多含糊性的词语，诸如“在适当情况下”（where appropriate）、“考虑”（account）。在此种情况下，“共同但有区别的责任”仅仅是作为一种考量因素，而非具有法律约束力的原则。

　　中国应该坚持“共同但有区别的责任”原则化、法律化的立场。中国可以主张《公约(草案)》专设一条“共同但有区别的责任”原则，规定“各缔约方在保护环境和生态方面具有共同但有区别的责任。各缔约方应开展合作，发达国家应当向发展中国家提供及时和适当的资金和技术，协助它们进行能力建设，促进它们履行本公约规定的各项义务的能力。”

　　（3）完善履约机制，补充其他主动性措施

　　目前的《公约(草案)》履约机制主要依靠各缔约方报告制度，和专家委员会的“不指责、不惩罚”运作模式。如果要达成协调国际环境法的目标，这些履约机制作用有限。强化《公约(草案)》的履约监督机制，除了“报告”之外，还可以采取其他主动性措施，如查明事实、调查研究、核查各缔约方行动、制定标准和指南等。

　　《公约(草案)》也可以效仿《巴黎协定》“全球盘点”机制。《巴黎协定》在规定“国家自主贡献”的报告义务之外，还使用了“全球盘点”的核查机制以确保减排目标早日实现。其明确了从2023年开始以五年为周期的全球盘点机制（global stocktake），包含对减缓行动和资金承诺等比较全面的盘点，弥合实际气候行动与目标之间的差距。《公约(草案)》也可以采取类似的方法，对于各缔约方环境条约履约报告进行盘点和评价，并制定相关法律指南和条约适用解释，逐步促进法律的协调性和一致性。中国可以在第一次缔约方大会上建议增加专家委员会的权限，如核查或盘点、对相关条款作出解释、制作法律指南等措施。

　　5.2加强国际合作，增强我国对公约适用能力

　　（1）坚持在多边主义框架下进行“碳关税”的协商与合作

　　鉴于《公约（草案）》并未解决“碳关税”问题，“气候贸易战”似乎如影随形。尽管“碳关税”尚存争议，但其威胁却迫在眉睫。美国虽退出《巴黎协定》、反对《公约（草案）》，但其在国际环境治理，尤其是在“碳关税”方面仍然有着相当的影响力。尤其在中美贸易摩擦的背景下，《清洁能源法案》允许美国自2020年起对相关国家征收“碳关税”，不排除美国利用“碳关税”来对中国发难。而中国在生产耗能技术方面与发达国家差距较大，未来一旦高碳产业产品出口被征收“碳关税”，将大大增加出口成本，降低我国产业竞争力。根据世界银行的调查，如果全面实施碳关税，中国产品在国际市场上可能面临平均 26%的关税，出口量可能因此而下滑 21%。

　　因此，中国需要积极采取措施，防止他国“碳关税”的单边措施蔓延。首先，中国可以倡导各国在《公约（草案）》框架下协商“碳关税”议题，遵守“透明、不指责、不惩罚”的原则。其次，中国可以采取类似于上述中法双边协议的方式，和其他国家签订双边的“气候合作备忘录”，消除单边“碳关税”的威胁。最后，中国也可以通过“一带一路”倡议，增进环境治理方面的国际合作。

　　（2）加强能力建设，增进公约适应性

　　《公约（草案）》作为一种中长期的全球环境治理安排，将贯穿中国经济转型、产业结构调整的关键时期。中国应该提前在制度层面和技术层面做好应对措施。在制度层面，中国2018 年的国家机构改革，为顺利履行国际环境义务创造了良好的内部条件。新组建的生态环境部，将气候变化和海洋环境保护进行了统一监督管理，解决了环境事项管理职能交叉重叠的问题。但新机构的工作是否能及时有效回应全球环境关切，还需等待时间的检验。在技术层面，中国需要营造适宜的创新环境，加大对基础科研的投入，促进产学研协同创新，构建市场导向的绿色技术创新体系，减少与发达国家含碳产品的技术差距，早日实现中国的减排承诺。

　　结语

　　《世界环境公约（草案）》意在化繁就简改善“碎片化”、“硬化”软法、抑制国家“退群”、回应国际环境新问题。《公约（草案）》有四项显著的制度创新：其一，创造了环境法原则的等级，“本源—衍生”的原则架构突出了环境权和养护义务的重要性。其二，采用了“环境人权”的新方法，克服传统国家中心主义的缺陷。其三，融入了国际环境法最新发展成果，扩大了“谁污染谁付费”的范围， “不倒退”原则确保环境保护水平只进不退。其四，2017年“海洋之友”诉英国政府开创了《公约（草案）》的新实践，提供了法官运用《公约（草案）》文本作为法律解释参考的先例。然而，《公约（草案）》在提取法律“公因式”方面还存在一些不足，包括：对法律冲突未置可否，未来可能与其他多边环境公约或国际贸易法之间产生矛盾，甚至存在引起“环境贸易战”的风险；责任分配厚此薄彼，缺失代内公平条款，代际公平条款既忽视历史责任，也无法反映后代人实际需求；履约机制单薄无力，仅仅依靠缔约方报告和无实权的专家委员会，在协调各国行动上作用可能较为有限。

　　《世界环境公约（草案）》的制定过程中，大国博弈和国际合作并存。中国作为负责任的大国，应在商讨《公约(草案)》之际，明确向国际社会表达发展中国家的立场和态度：呼吁国际社会充分考虑各国不同的发展阶段和现实需求，将“共同但有区别的责任和能力”作为代内公平的基础性原则；坚持以公平合理的方式分配全球环境治理责任，尤其应该敦促发达国家切实履行技术转让和资金义务；采取平等协商的和平争端解决方式，共同维护多边主义，避免单边“碳关税”引起的“环境贸易战”。