内容提要：战略评估是指关于战略制定和实施的综合评价和衡量，主要体现为大国对世界发展趋势的一种综合分析。战略评估是整个战略决策流程中的重要部分，高质量的战略评估并不能保证高质量的最终战略决策，但是最终战略决策和外交政策必须依赖战略评估。当代美国的战略评估制度，有一套完备体系和科学手段。内容上涵盖了长时间、大空间和多重领域，对政治、经济、军力、科技甚至产业现状和未来趋势做出评估。本文从美国战略评估理论的发展、战略评估的特点出发，以净评估方法为例，深入探讨美国战略评估的方法，进而讨论如何应用这些方法来分析美国国家安全战略报告。只有掌握美国战略评估的理论、逻辑和方法，才能够更好地理解美国战略评估的文本背后的政策含义，从而为应对来自美国的外部挑战提供更为准确的对应措施，也能够进一步推动国际关系理论的发展。

　　关键词：国家安全；战略评估；净评估；战略环境；美国国家安全战略报告

　　作者简介：雷少华，北京大学国际关系学院助理教授，北京大学国际战略研究院研究员；李卓，北京大学国际关系学院 2016 级博士生。

　　2017 年 12 月，美国政府公布了特朗普就任美国总统后的第一份《国家安全战略报告》（2017 National Security Strategy of the United States of America）。这份报 告从安全、繁荣、实力和影响力四个方面，全面展示了特朗普政府对美国国家利益和 外部挑战的看法。2018 年 1 月，美国国防部公布了《美国国防战略报告（概要）》（Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America）。这两份报告奠定了特朗普政府全球安全战略框架。综合这两份报告可知，特朗普政府对美国国家利益和外部挑战的判断有了根本性转变，主要体现在三个方面：（1）从全球多边合作转向“美国优先”，经济安全是国家安全；（2）反恐战争全面结束，俄国和中国是美国的战略竞争者（strategic competitors）；（3）保护美国科技创新生态、确保美国技术领先地位。报告公布近两年以来，特朗普政府的外交实践也证明是遵循了这几份报告确定的总原则。

　　美国这些战略评估报告是如何撰写的？如何理解美国战略评估报告？本文将从美国战略评估理论、方法及特点的角度，以“净评估”为例，对这些问题进行探讨和分析。由于战略评估只是整个战略决策流程中重要组成部分，高质量的战略评估并不能保证高质量的最终战略决策。本文的研究重点是战略评估过程，而不是战略决策的结果。通过对美国的战略评估进行分析，从而对美国战略评估的理论、方法、特点和规律有更加深入的理解。

    一 美国战略评估理论和方法概论

　　（一）美国战略评估的基本定义和概况

　　战略评估（Strategic Assessment）是指关于战略制定和实施的综合评价和衡量，主要体现为国家对世界发展趋势的综合分析。在时间上横跨过去、现在、未来三个时段，回顾重大历史事件、归纳战略经验、全面总结复杂现状、预测未来发展趋势；在空间上，既宏观分析全球战略环境，也对地区、国别进行特定分析；在领域方面，对政治、经济、军力、科技甚至产业的现状和未来趋势做出评估。

　　战略评估包括了三个主要方面：评估框架的战略性、评估信息的机密性和评估应 用的对策性。“评估框架的战略性”是指评估报告研究的内容是具有综合性的问题，而非细枝末节。这是美国对国家安全目标的定义、威胁来源的识别及应对手段的分析；“评估信息的机密性”是指评估的原始信息依据机密情报，报告分为公开版和完整版。公开版是为了遵循“透明政府”和“信息公开”的法律要求，而完整版只有极少数人有权阅读，如安德鲁·马歇尔（Andrew Marshall）负责的美国国防部“净评估办公室” （Office of Net Assessment）的机密报告，直接呈递给国防部长和常务副部长。即使是年代久远的冷战时期的报告，绝大多数至今仍未解密；“评估应用的对策性”是指 战略评估报告在实际应用中具有强烈的针对性和对策性，如净评估办公室20世纪80年代对美苏战略力量平衡和“北约－华约”常规力量平衡的连续评估。

　　1947 年美国《国家安全法案》对国家安全委员会和国家情报委员会的职能进行了界定，将“识别威胁并提出相关对策”等战略评估的基本内容纳入其中。经过多年的发展和演变，目前最具有代表性的美国战略评估主要包括战略环境评估和净评估。前者的代表是《美国国家安全战略》中的背景分析，后者是美国国防部净评估办公室对主要竞争对手和美国的战略优势劣势进行的对比评估。进行战略评估和分析的单位不仅包括国防部、也包括国家情报委员会和国家安全委员会。在实际执行的过程中，军队各兵种、智库（如兰德公司等）都参与其中。

　　（二）美国战略评估的发展过程

　　第二次世界大战后，美国确立了一套具有完备体系和科学手段的战略评估制度。美国国家安全委员会的职能之一是“以国家安全为根本利益、以向总统提出国家安全相关建议为目的、对美国现实与潜在的军事力量相关目标、承诺与风险做出评定与评价。”虽然《国家安全法》没有直接使用“战略评估”的术语，但国家安全委员会被赋予了战略评估的职责。该法案中对国家安全委员会主要职责的设定是：“将国家安全相关的对内、对外和军事政策整合问题向总统提出建议，在涉及国家安全事务方面，以确保军事机构与政府其他部门进行更有效的合作。”因此战略评估的性质就是在总统、文职官员和军事机构之间的相互协调。

　　1947年后，随着美国安全环境的变化，国家安全委员会及其相关的军方和情报界各机构都开始设立自己的战略评估部门。为了明确各机构的所属权责，美国进一步建 构了整个战略评估系统。最典型的是1986 年《戈德华特—尼科尔斯国防部重构法案》（The Goldwater–Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986），该法案确立了美军的军政体制，即“总统决策、战区主战、军种主建”的体制，并强化了参联会本身作为联合指挥作战机构的职能。

　　这种体制的变化，赋予了美国军方负责执行战略评估的职责。一方面，“总统—国防部长—参联会主席”负责进行宏观的国家安全威胁和国防实力评估，联合司令部则负责评估自己所在战区的军事威胁和军事实力，而各军种则负责对军种执行任务的能力和建设情况进行评估。虽然联合司令部和各军种都可以进行自己职能内的战略评估，但涉及全局的战略评估由“总统—国防部长—参联会主席”这种三角结构官僚体 系控制。总统也通过国家安全委员会来获取信息并命令其进行高级别战略评估，因此该法案更强调了文职官员进行全局性战略评估的权威性。

　　冷战结束后，美国军方就军队的规模、军费预算以及美军如何适应新时期的安全威胁等问题进行多轮评估。“9·11”恐怖袭击后，美国组建了国土安全部，非传统安全在战略评估体系中重要性开始上升，提高了恐怖主义袭击、自然灾害以及其他重大的公共安全威胁的战略重要性，体现了后“9·11”时代美国政府对国家安全内涵认识的变化。