作者简介：

　　张守文，北京大学法学院，北京大学经济法研究所。

　　原文出处：

　　《法学》(沪)2015年第201511期第9-16页

　　内容提要：

　　公私合作模式(PPP)是公共部门与私人部门合作提供公共物品的制度安排，涉及公共权力的行使与公共利益的保护，具有突出的公共性。PPP的公共性不仅与其制度目标和理论基础内在一致，也决定其应该遵循公开、公平、公益等重要法律原则。据此，政府应在公私合作过程中担负起保障与监管职责。基于经济法维度，公共性是PPP乃至整体经济法制度的出发点和落脚点，厘清特许经营制度的特殊性和特许经营协议的性质，对于推进PPP研究与经济法理论发展具有重要价值。

　　关 键 词：

　　PPP/公私合作/公共性/公共物品/经济法

　　一、问题的提出

　　在全面深化改革的背景下，公私合作模式(Public-Private Partnership，以下简称PPP)①被视为公共服务供给机制的重大创新，②因其内含政治、经济、法律、社会等多维因素，涉及政府与市场关系的法律调整、政府职能的转变以及公共服务的质量和效率等视域而备受社会关注，与之相关的法律问题研究也已展开。③

　　PPP之所以被财政部、发改委等部门力推，无疑与当下国家经济下行和财政减收的“双重压力”、地方债务负担沉重、公共物品供给不足等有着直接关系。政府力图通过与社会资本合作，进一步缓解财政资金紧张、化解地方债务风险，并经由社会资本的投资替代，提升公共服务的质量和效率，从而达致切实保障社会公众需求和权益之目的。但是，在PPP的推进过程中，因涉及政府公信力与企业信赖利益保护，尤其是风险分担和利益分享的诸多细节，社会资本心存疑虑，故投入并不踊跃，以致PPP项目的整体进展落后于政府预期。④

　　而相关法律制度不完善或落实不到位也是PPP推进缓慢的一个要因。PPP体现了多种法律制度的综合与融合，尽管公私合作模式由来已久，国内外的实践亦已积累了大量经验，但相关理论的提炼与制度建设尚待加强，尤需从经济法视角展开深入研讨。PPP的前两个“P”分别代表公共部门与私营部门，或者“公”与“私”两个方面，其中，在“公”的方面会强调社会公益性，在“私”的方面会重视个体营利性，而个体营利性与社会公益性的冲突正是经济法所要解决的基本矛盾，需要在更高层次上加以协调和解决，于是就有了第三个“P”，即在法律框架下的“公私合作”，这也是经济法的“高级法”特征的重要体现。尽管三个“P”都很重要，并由此可归纳出PPP的多个重要特征，但第一个“P”所集中体现出的公共性尤为重要，它是该制度得以存在和展开的重要前提和基础，⑤直接影响到与其相关理论的研究与制度构建，殊值研究。

　　事实上，在PPP的制度设计方面历来强调公共部门应当在公共领域依法正当行使公共权力，以有效地提供公共物品，保障公共秩序和公共利益。这些公共因素使PPP必然会呈现出突出的公共性特点。详言之，PPP的公共性应以尊重私人权利为基础，以公共权力的依法正当行使为保障，⑥同时，还要体现公意和公益，如此才能使该制度符合正义价值并具合法性，并且在协调个体营利性和社会公益性的过程中⑦有效地保障各类主体的利益，特别是公共利益。其实，PPP的出发点和落脚点就是公共性以及在此基础上对公共利益的追求。PPP的公共性与其制度目标和理论基础直接相关，并直接影响其应遵循的法律原则的形成；研究PPP的公共性，有助于我们认识政府在PPP领域的职责，以及特许经营及其协议的特殊性和复杂性。鉴于此，本文拟结合上述问题，从经济法视角对PPP的公共性加以解析，进而讨论与之相关的经济法理论与制度建设的一般问题。