作者简介：

　　徐以祥，西南政法大学经济法学院教授、博士研究生导师；梁忠，西南政法大学环境与资源保护法硕士研究生。

　　内容提要：

　　环境罚款的功能在于威慑潜在的环境违法者，该功能的发挥要求罚款数额大于环境违法收益。在新的制度背景下，应尽快完善环境罚款裁量基准，并对按日连续处罚制度的适用作进一步的解释，以合理确定罚款数额。鉴于环境罚款立法的内在缺陷，按日连续处罚制度的确立只能缓和却无法彻底改变违法成本低的尴尬局面，仍需从立法层面对环境罚款的组成、罚款数额的设定方式作进一步完善。

　　The function of the environmental fines is to deter the potential violations of environmental regulations,so the amount of fines to the violators should outweigh the illegal profits.In order to determine a reasonable amount of fines,it's necessary to improve the penalty discretion benchmark of environmental fines and make further explanation on the application of the rule of successive punishment by the day as soon as possible.Due to the internal defects of environmental fines legislation,the rule of successive punishment by the day can only ease but not completely change the embarrassing situation of low illegal cost,it is still need to further improve the law from aspects of the composition of environmental fines,the way of setting amount of fines.

　　关 键 词：

　　环境罚款/罚款数额/按日连续处罚　　Environmental fines/Amount of Fines/Successive Punishment by the Day

　　一、问题的提出

　　环境罚款是我国环境保护领域使用最多的行政处罚种类，适用范围广，频数高，在环境保护过程中发挥着重要的作用。根据环保部办公厅2009年发布的《法律、行政法规和部门规章设定的环保部门行政处罚目录》，就国家层面而言，我国适用行政处罚的环境违法行为共有304项，其中规定适用罚款处罚的违法行为共有253项，占总违法行为数量的83.2%，①可见罚款适用范围之广。与警告、没收违法所得等环境保护领域其他行政处罚措施相比，罚款的适用频数最高。2006年，国家环境保护总局(今环保部)环境监察局的调查报告显示，在各类行政处罚手段中，罚款被实际适用的频数最高，占到总频数的60%，而其他行政处罚种类实际适用的频数则要少得多。②

　　但是，罚款是否发挥了其应有的作用呢？长期以来，“违法成本低”成为我国环境保护领域备受诟病的一个问题，罚款数额过低的事实说明了罚款制度仍有较大的改进余地。除了2004年的沱江特大水污染事故和2005年的松花江特大水污染事故中进行过两次100万元的行政罚款处罚，以及2010年汀江特大水污染事故中对紫金矿业进行的965万元罚款处罚外，一般情况下，环境行政罚款的数额都在10万以下，大多数都是一、两万或者几千元。③相较于环境违法者的违法收益和造成的环境损害，环境罚款数额明显偏低。提高违法成本成为环保法律制度改革的方向，环境罚款数额的重新确定势在必行。

　　在社会各界的强烈呼吁下，2014年4月修订通过的新《环境保护法》确立了按日连续处罚制度。《环境保护法》第五十九条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”按日连续处罚制度的引入对于环境违法成本的提高无疑会起到重要的作用，但如何确定罚款数额依旧是个棘手的问题。按照《环境保护法》第五十九条的规定，按日连续处罚是按照“原处罚数额”按日连续处罚，也就是说，按日连续处罚的实施有赖于“原处罚数额”的确定。因此，如何科学的确定环境罚款数额也成为贯彻落实好新《环境保护法》按日连续处罚制度的前提和关键。此外，《环境保护法》所确立的按日连续处罚制度乃是大陆法模式的按日连续处罚制度，把按日连续处罚作为一种执行罚，在这种模式下所确定的环境罚款数额是否是最佳的，也仍有进一步探讨的余地。

　　本文将兼顾执法与立法两个视角，一方面对现行环境法律制度下如何科学合理地确定环境罚款数额进行研究，包括如何实施按日连续处罚制度等问题，以贯彻落实好新的《环境保护法》。另一方面，针对现行有关环境罚款制度的内在缺陷从立法层面进行分析和检讨，并提出相应的完善建议，以期对未来的环境罚款制度变革有所裨益。