作者简介：

　　熊樟林，东南大学法学院讲师，江苏高校区域法治发展协同创新中心研究人员，法学博士。

　　原文出处：

　　《华东政法大学学报》(沪)2015年第20155期第93-103页

　　内容提要：

　　在最新公布的《环境保护法》的法律责任部分，第59条创造性地规定了“按日连续处罚”制度，这在地方立法文本以及其他部门行政法上也十分常见。但问题在于，它和比较法、传统理论以及我国现行立法中一直将连续行为视为“法律的一行为”，从而仅能被处罚一次的一贯做法并不相同。对此，理论界尽管分别作出了“行政强制执行”和“行政处罚”的简单辩护，但逻辑上却漏洞百出，并容易造成行政处罚权滥用的不利后果。实际上，连续违法行为原则上只能被视为“法律的一行为”，禁止多罚，诸如《环保法》第59条之类的连续处罚规定，只是作为此项原则的一种例外身份而存在，它的合法性只能经由立法中断的方式获致实现。

　　关 键 词：

　　行政处罚/连续处罚/行政强制执行

　　标题注释：

　　本文系司法部2014年度国家法治与法学理论研究中青年课题《行政处罚上竞合问题的判断规则》(项目号14SFB30012)和2014年度教育部人文社会科学研究青年项目《行政处罚上的有责性问题研究》(项目号14YJC820060)的阶段性研究成果，并受中央高校基本科研业务费专项(项目号2242015S30007)资助。

　　一、问题提起

　　最新公布实施的《环境保护法》(以下简称《环保法》)第59条中规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”这个条文的基本含义是指，行政机关可以对连续违法行为施加多次处罚，也就是被理论界所广泛讨论的“连续处罚制度”。①

　　在我国环境法上，诸如此类的规定还有很多。譬如，《重庆市环境保护条例》第111条规定：“对违法排污行为和破坏生态环境的行为造成严重环境污染或危害后果的，可加收二倍以上五倍以下的排污费。违法排污拒不改正的，环境保护行政主管部门可按本条例规定的罚款额度按日累加处罚”。②环保部《环境行政处罚办法》第11条第2款规定：“责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为”，等等。③

　　可见，在我国行政法上，连续处罚已经完成了自下而上的制度性布置，它非但是环境行政执法的“一大利器”，④同时在其他多个部门行政法中也获得了立法者的认可。

　　但是，问题在于，在法治发达国家和地区似乎并不是这样做的。譬如，德国《违反秩序罚法》第19条第1项后半句便规定：“数次违反一项可将该行为作为违反秩序行为处罚的法律，则只科处一项罚款”。⑤这个条文规定的非常明确，其前半部分“数次违反一项可将该行为作为违反秩序行为处罚的法律”，指的就是“连续违法行为”，后半部分“则只科处一项罚款”，指的就是一种“处罚”方式。换句话说，在德国，作为总论性质的《违反秩序罚法》明确规定了连续行为只能被处罚一次，而不是诸如上文所述的可以被“连续处罚多次”。

　　同时，更为重要的是，在我国理论界及实务界，诸如此类与《环保法》第59条截然相反的看法也并不鲜见。一方面，在“一行为不二罚”的理论谱系中，我们一直是将连续行为囊括在内的。譬如，有学者认为：“对于连续行为的处罚可参照连续犯的处罚进行，即按一个行为从重处罚。因为虽然构成连续行为的数个行为都可单独构成违法，但是此数行为之间存在时间或空间上的连续性，且出于同一的犯意，违反相同的规范，因此对于该多数行为给予法律上的单一评价。同时，笔者以为参照继续行为的处罚方式，完全有理由对连续行为按一行为处罚”。⑥又如，在我国一行为不二罚引用率最高的一篇文献中，朱新力教授也曾直接明了地说过：“连续违法是在较长时间内反复实施同种行政违法行为的情形……因其进行的是同种类违法，所以法律上仍规定为一事，而不是以同类多事分别处罚”。⑦

　　另一方面，我们在现行立法中，实际上也可以找到大量的反面条款。譬如，在中央层面，前《治安管理处罚条例》第17条“违反治安管理屡犯不改的，可以从重处罚”的规定，便曾被学者解读为是连续行为不可多罚的法律依据。⑧又如，在地方层面，《广东省公安机关使用交通技术监控设备查处道路交通安全违法行为的规定(试行)》第14条规定：“同一辆机动车在一个连续时间状态，在同一个大队辖区的同一路段同一行驶方向，被固定测速设备或者流动测速设备记录有多次超速违法行为的，原则上只处一次罚款”；⑨《河南省高速交警非现场执法工作规范》第13条规定：“各高速交警支(大)队在处理超速等非现场的违法行为时，对同一车辆在本辖区路段同日内多次的超速违法行为，只能处罚一次，不能多次录入违法信息管理系统或同一日给车辆同一当事人邮寄多份违法通知书”，等等。⑩

　　可见，无论是从中西比较来看，还是从古今比较来看，《环境法》第59条都显得十分另类。那么，这是否意味着其在合法性上是存有问题的呢?或者更为直接地说，它是不是法治落后的表现呢?很显然，答案并非如此简单，只要对《环保法》稍有关注就会发现，第59条是一项进口制度，它不是为我国所独创的，在比较法上，它已经被运用得十分娴熟。(11)那么，到底应当如何证成《环保法》第59条的合法性呢?本文拟进行深入研讨。